Vamos acertar na interoperabilidade

Posted on 29 de abril de 2024 em Tecnologia governamental

Doug Hadden, vice-presidente executivo de estratégia e inovação

A falta de integração nos sistemas de informações de gestão financeira (FMIS) coloca em risco as finanças públicas globais, causando desafios para os governos e impactando negativamente os cidadãos. Nesta postagem, examinaremos esse problema de vários ângulos, abordando:

1. Como a falta de interoperabilidade coloca em risco as finanças públicas
2. O estado da integração do FMIS
3. Por que a "integração" não é suficiente
4. Em direção a um entendimento preciso da "interoperabilidade"
5. Por que as soluções de integração tradicionais não são suficientes.

1. Como a falta de interoperabilidade entre os sistemas financeiros do governo coloca em risco as finanças públicas?

Os governos implementam os principais sistemas FMIS para lidar com as funções de tesouraria e contabilidade de compromissos. Mas eles também têm uma série de subsistemas financeiros governamentais, incluindo sistemas de ativos, dívidas, folha de pagamento, compras, apoio social e tributação. A falta de integração em todo esse portfólio de software:

• Cria informações de decisão inconsistentes, geralmente conhecidas como "múltiplas versões da verdade"
• Introduz erros e reduz a pontualidade por meio de intervenção manual e práticas de interface inadequadas
• Reduz a conformidade com os processos de finanças públicas, incluindo gastos excessivos e atrasos
• Compromete o planejamento das finanças públicas, a previsão e os sistemas de alerta precoce.

O impacto desses problemas é amplo, e você verá que a falta de integração é um fator importante para a má qualidade dos serviços. Gastos públicos e responsabilidade financeira (PEFA). A falta de interoperabilidade afeta:

• Confiabilidade orçamentáriaA falta de planejamento integrado para orçamentos confiáveis é seguida por controles deficientes, resultando em grande variação entre os planos orçamentários e os resultados
• Transparência das finanças públicasA falta de classificação compartilhada das contas públicas compromete a documentação orçamentária e dificulta a transparência fiscal
• Gerenciamento de ativos e passivosA falta de um gerenciamento integrado e suficiente de riscos em sistemas autônomos de dívida, ativos e investimentos públicos compromete a liquidez do governo e os resultados da estratégia de desenvolvimento nacional
• Estratégia fiscal e orçamento baseados em políticasdevido à falta de coordenação e integração do planejamento com as metas governamentais, como as estratégias nacionais de desenvolvimento e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)
• Previsibilidade e controle na execução do orçamentoA falta de previsibilidade é resultado de dados inconsistentes e da falta de controles compartilhados entre os subsistemas financeiros.
• Contabilidade e relatóriosA falta de integridade dos dados resulta em um longo processo e prazo para fechar os livros anuais com relatórios atrasados
• Controle e auditoria externosA interoperabilidade insuficiente significa a falta de dados consistentes para facilitar as auditorias e o controle.

2. Qual é o estado da integração do FMIS?

Um estudo recente do FMI, Diretrizes de soluções digitais para gestão financeira pública de Lorena Rivero del Paso, Sailendra Pattanayak,  Gerardo Uña e  Hervé Tourpe destacou as restrições de integração e adaptabilidade do FMIS nas economias emergentes. Aqui está um subconjunto de fatores importantes:

27 dos 30 países pesquisados relataram uma falta de interoperabilidade do FMIS. Minha opinião é que essa falta de interoperabilidade também leva a uma qualidade de dados ruim, dados inconsistentes e, em termos práticos, várias versões da verdade. A Estudo do FMI sugere que "as principais razões para essa estrutura em silos são (1) a falta de colaboração entre os órgãos governamentais, (2) a ausência de uma política de governança de dados e/ou o reconhecimento inadequado do valor estratégico dos dados fiscais e (3) os sistemas de TI legados que representam desafios para a interoperabilidade com sistemas mais novos". 

A integração não é muito melhor nas economias avançadas, de acordo com um estudo da OCDE de fevereiro de 2024, Sistemas de informações de gerenciamento financeiro nos países da OCDEonde 13 dos 29 países estudados usavam um FMIS não integrado:

É interessante notar que o estudo da OCDE observa muitas das mesmas características que o FMI, mesmo quando os sistemas são integrado: "um grande número de países da OCDE com sistemas integrados de gestão financeira depende de sistemas legados de TI para apoiar suas funções de gestão financeira".

3. Por que a "integração" não é suficiente?

A noção de "integração" costuma ser considerada principalmente como integração de dados. Por exemplo, os dados dos sistemas de folha de pagamento, compras ou administração tributária podem atualizar o FMIS. O gerenciamento de scripts e metadados é frequentemente usado para facilitar essas interfaces.

Mas a dificuldade com essas abordagens tradicionais é que o gerenciamento de metadados raramente contribui para o subsistema semântico consistência. Em outras palavras, os dados podem ser trocados, mas a intenção do quadro geral não é. As metas do governo que são capturadas nos Gráficos de Contas (CoA) raramente informam os sistemas de folha de pagamento, compras ou administração tributária. Por exemplo, a importância da mobilização de receitas para a aquisição de investimentos públicos raramente é capturada nos sistemas de administração tributária. Os cálculos da relação custo-benefício usados nos sistemas de aquisição não estão alinhados com as estratégias de desenvolvimento nacional. E as metas de desempenho do governo não estão alinhadas com os pagamentos e promoções da gestão de talentos.

O que falta particularmente no argumento da integração são os controles. Os controles de orçamento, compromisso e segregação de funções raramente são consistentes em todos os ciclos orçamentários. Os sistemas de folha de pagamento, de compras e de administração tributária raramente estão cientes do orçamento. Isso resulta em contas salariais que excedem os orçamentos, contratos de aquisição em que os compromissos plurianuais e as regras de transferência de orçamento não são monitorados (e, portanto, excedem os orçamentos) e impostos atrasados que raramente são visíveis para os tesouros do governo.

4. Podemos nos aproximar de um entendimento mais preciso da interoperabilidade?

Conceitos tradicionais como "integração perfeita" ou "taxonomia padrão" não abrangem o escopo necessário da interoperabilidade. Isso se deve ao fato de a interoperabilidade abranger mais do que a tecnologia. Um artigo interessante de Györgyi Nyikos, Bálint Szablics, Tamás Laposa,  Interoperabilidade: como melhorar a gestão dos recursos financeiros públicos  chega ao cerne da questão e define os níveis necessários de interoperabilidade para a eficácia do prêmio:

• “interoperabilidade organizacional garantir a formalização dos processos (modelagem) e a interoperabilidade dos modelos e a harmonização dos sistemas administrativos (ou seja, possui vários elementos normativos). A interoperabilidade em nível organizacional prefere soluções multilaterais para todos em vez de soluções bilaterais; 
• interoperabilidade funcional Significa a capacidade dos sistemas de trocar dados entre si, em que o provedor emite dados que podem ser interpretados; 
• interoperabilidade semântica garantir o uso de descrições comuns dos dados trocados; 
• interoperabilidade técnica garantir a introdução do ambiente de sistemas de informação necessário para permitir um fluxo ininterrupto de bits e bytes (tecnologias, padrões, políticas); 
• interoperabilidade jurídica assegurar que a legislação não imponha barreiras injustificadas à reutilização de dados em diferentes áreas de políticas, garantindo o contexto regulatório em que as organizações cooperantes tenham o poder legal adequado para implementar o intercâmbio de dados de acordo com padrões comuns. Como a administração pública só pode realizar um ato de interoperabilidade depois que a legislação ex ante estiver em vigor, garantir esse componente é uma condição fundamental; 
• interoperabilidade política fornece o poder central e o suporte para alcançar a implementação e o gerenciamento da interoperabilidade da administração pública. Aqui, podemos diferenciar as dimensões nacional e internacional."

Então, como podemos pegar essa definição teórica e aplicá-la em um FMIS? Minha principal observação é que o Plano de Contas (CoA) representa a taxonomia para a interoperabilidade. Isso se deve ao fato de que o plano de contas atua como a:

• coração semântico, ou metadados, do governo
• meta subjacente para interoperabilidade funcional
• integrador da interoperabilidade jurídica e política, mostrando estruturas organizacionais, controles e orçamento de programas
• principal objeto de controle para todas as finanças públicas.

Outra maneira de analisar o impacto do CoA é mostrada acima:

• O plano de contas, em cinza, está no centro dos controles, dados e metadados alinhados às estruturas organizacionais
• Os dados para integração técnica, em preto, são informados pelos metadados do CoA
• Os metadados, em verde, fornecem as informações semânticas
• O Jurídico, em vermelho, fornece os controles necessários com base no CoA.

Essa interoperabilidade por meio do CoA abrange todo o ciclo orçamentário do governo, conforme mostrado abaixo. O CoA oferece controle e conformidade consistentes em todo o ciclo orçamentário para sistemas interoperáveis. O diagrama padrão do ciclo orçamentário coloca "controle" com "auditoria" na etapa 5. Controles automatizados e integrados devem estar presentes em todas as etapas do ciclo orçamentário para a interoperabilidade.

Minha opinião é que Nyikos, Szablics e Laposa têm a definição mais eficaz para a interoperabilidade de PFM que informa a interoperabilidade do FMIS. E, interoperabilidade organizacional é particularmente importante porque geralmente há poucos problemas relacionados à tecnologia para dar suporte à integração. Podem ser usados métodos de integração antigos. Muitos governos deixam de agir em relação à integração tecnológica devido a barreiras organizacionais e resistência à mudança.

5. Por que as abordagens tradicionais de "solução mágica" não são suficientes?

Você provavelmente já ouviu falar em soluções tecnológicas "mágicas" para os desafios da interoperabilidade. Essas soluções geralmente incluem ferramentas como interfaces de programação de aplicativos (API), gerenciamento de metadados empresariais (EMM), barramentos de serviços empresariais (ESB), extração, transformação e carregamento (ETL) e software de código aberto. No entanto, essas abordagens podem fazer parte de um governança de dados mas são ineficazes para controles de governança afetados pela reforma da GFP. Além disso, a governança de dados requer atenção porque:

• As APIs e as interfaces padrão geralmente quebram quando o software é atualizado
• Os escopos de EMM e ESB geralmente vão além do PFM, aumentando a complexidade
• O ETL geralmente se baseia em interfaces herdadas e chamadas diretas ao banco de dados, gerando incompatibilidades de metadados, e é usado principalmente para geração de relatórios e painéis, em vez de integração de processos
• O middleware de código aberto é bem estabelecido e robusto, além de oferecer suporte aos padrões de integração; no entanto, a adaptação e a manutenção do software de aplicativo de código aberto para o domínio do governo são caras.

A incompatibilidade entre Arquiteturas comerciais e técnicas de PFM adiciona atrito à interoperabilidade. No entanto, o trabalho inicial de governança de dados e controles pode simplificar a interoperabilidade e reduzir o risco de problemas. Aqui estão algumas etapas sugeridas:

1. Criar compartilhado entendimento organizacional vinculando os sistemas às prioridades do governo
2. Crie o CoA como a principal taxonomia de metadados e estrutura de controles desde o início, mas reconheça que o CoA precisará mudar ao longo do tempo para refletir Reforma da GFPA solução de curto prazo, como uma solução pontual, não atenderá às necessidades do governo a longo prazo
3. Aproveite as tecnologias de integração, mas espere desafios para upgrades e atualizações, de modo que eles possam ser planejados com antecedência
4. Avaliar os riscos de integração com a tecnologia legada. Muitas vezes, a custo de manutenção desses sistemas e interfaces excede o custo de atualização.