Doug Hadden, VP de Produtos
É a era da construção e da destruição dos mitos da GFP.
De clichés e de moda. Cinismo e aversão ao risco.
Mas, em última análise, é a era de uma maior compreensão do que funciona na reforma da gestão das finanças públicas.
Debate a 2 dimensões
Os debates actuais sobre a eficácia da GFP parecem centrar-se nos méritos relativos de tecnologia aplicada versus prática aplicada. Muitos parecem pensar que as práticas comprovadas podem ser automatizadas através da tecnologia e que as chamadas iniciativas técnicas, como as Estatísticas Financeiras Governamentais (EFG) ou as Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público (IPSAS), produzirão resultados positivos. Existe uma opinião contrária de que o contexto nacional é fundamental: a capacidade institucional, a situação macroeconómica e as normas culturais devem impulsionar a reforma.
Ambos os pontos de vista são válidos. A verdade cai num lugar confuso no meio. Onde há elementos de ambos.
Mito das melhores práticas vs. contexto do país
As "melhores práticas" tornaram-se um meme generalizado nos sectores público e privado. Muitos suspeitam que se trata de uma frase de código para vender software (com as "melhores práticas" incorporadas) ou consultoria. Matt Andrews, da Harvard Kennedy School descreveu os pontos fracos da adaptação dos chamados as melhores práticas , nomeadamente migração de uma reforma que parecia funcionar num país para outro . A minha sensação é que o mito das "melhores práticas" está infelizmente vivo e de boa saúde na gestão das finanças públicas. ("As melhores práticas" continuam a ser uma justificação para o financiamento dos doadores para iniciativas de governação). Serão necessários mais alguns anos para que este mito morra.
O mito oposto é que o sucesso da reforma da GFP é mais uma questão de arte do que uma ciência. Se não a fina arte de orçamentar, gastar e gerir os dinheiros públicos . Nesta perspectiva, a reforma da GFP é a arte de compreender o contexto do país. Richard Allen afirmou que as complexidades do processo de reforma não são passíveis de modelação; nem as condições de habilitação, políticas e administrativas, que são críticas para o sucesso e que variam tanto de país para país. Este mito é particularmente forte na comunidade da GFP. O resultado parece ser o facto de os peritos em GFP darem conselhos contraditórios ao mesmo governo. É surpreendente o número de vezes que os funcionários públicos são aconselhados a acelerar ou a abrandar as reformas. Para se concentrarem no planeamento orçamental ou para se concentrarem primeiro na execução orçamental. Que criem uma comissão anti-corrupção ou que procedam primeiro à reforma da função pública.
O sucesso da reforma da GFP não pode ser adivinhado através de uma espécie de magia negra?
É por isso que analisamos o conjunto de práticas que se sabe que funcionam. Estas são boas práticas que permitem o sucesso da GFP em determinadas circunstâncias. Algumas práticas são melhores em função do contexto do país. A questão aqui é que o "contexto do país" não é nem metade do mistério que se faz crer. Temos dados abertos, avaliações da GFP, da governação e da transparência e dados macroeconómicos do país. A informação não é perfeita - mas é suficiente:
- Avaliar a situação do país em relação a outros países
- Avaliar o que funcionou e o que não funcionou em contextos semelhantes
- Limitar as boas práticas que podem funcionar
- E, o facilitadores tecnológicos destas práticas
As reformas técnicas são eficazes ou não?
Há provas de que iniciar reformas técnicas sem outras condições tende a ter resultados limitados. Matt Andrews concluiu que os governos podiam melhorar Despesas públicas e responsabilidade financeira (PEFA) A reforma jurídica não tem necessariamente de ser posta em prática formalmente. E, como Jack Diamond, tem argumentou a aplicação de tecnologias como o Planeamento dos Recursos Governamentais (GRP), também conhecido por Sistemas Integrados de Informação sobre Gestão Financeira, não é uma "panaceia".
No entanto, as reformas técnicas são temas importantes para os doadores. Além disso, os sistemas GRP são considerados como um instrumento que permite a reforma da GFP.
A noção de que a reforma é uma tecnologia 5%, ou possivelmente não mais do que uma tecnologia 1%, fez parte de um debate recente em http://freebalance.com/blog/?p=3969 . Eu estava a escrever um tweet durante o evento e perguntaram-me qual era a minha opinião. A minha opinião continua a ser que as chamadas reformas técnicas têm impacto na governação através de mudanças no comportamento . Como temos descrito no nosso Quadro de Governação FreeBalance :
- Tecnologia GRP utilizada para automatizar funções financeiras na administração pública
- fornece um conjunto de ferramentas: controlos, front-office, tomada de decisões
- que são aproveitadas pelas instituições cujas capacidades podem melhorar ou reduzir a eficácia
- que tem efeitos positivos ou negativos que são expostos em medidas como as notações de crédito ou a percepção da corrupção
- que são utilizados para indicadores compostos importantes como os Indicadores Mundiais de Governação
- que, com outros indicadores, mostram resultados de governação como o crescimento económico ou melhorias na educação
As reformas técnicas são fáceis ou não?
Alguns observadores sugerem que a implementação de reformas técnicas, incluindo a implementação de um sistema de gestão financeira, é algo fácil e menos político. Philip Krause sugeriu que estas reformas técnicas não são de A transformação da sociedade não é uma questão de magnitude, por exemplo, em relação a uma verdadeira responsabilidade parlamentar - que envolve sistemas partidários, sistemas eleitorais, liberdade de imprensa. Há uma diferença entre os contabilistas que mexem no plano de contas e a transformação da sociedade . O meu comentário na altura foi: "Considero artificial esta noção de que existe uma distinção entre reformas técnicas e reformas políticas. As reformas técnicas representam um subconjunto das reformas políticas".
Mas há nuances nesta noção de "contabilistas e economistas que fazem ajustes" que foram expostas numa recente troca de mensagens no Twitter com Matt Andrews.
Normas internacionais de contabilidade #ipsas ou #ifrs parecem ser soluções para questões globais, mas são necessariamente limitadas bit.ly/Xkodlm
- Matt Andrews (@governwell) 3 de Abril de 2013
@equilíbrio livre a questão não é se é complicado, mas sim se é complexo. envolve muitas pessoas, convergência cultural, etc.
- Matt Andrews (@governwell) 3 de Abril de 2013
@equilíbrio livre Digo complexo porque há muitas pessoas e mudanças de valor associadas. Ideias básicas como a divulgação, etc. são necessárias e muitas vezes ausentes
- Matt Andrews (@governwell) 3 de Abril de 2013
Andrews sugere que os técnicos de GFP encontram barreiras políticas. A nossa experiência de implementação em muitos países é que isso é verdade. No entanto, a desincentivos políticos e as complexidades técnicas são diferentes para estas práticas:
- O apoio aos Quadros de Despesas a Médio Prazo (QDMP) é altamente político (pode transformar as prioridades orçamentais e ameaçar interesses instalados) e altamente técnico (requer uma elevada capacidade para gerir orçamentos plurianuais, utilizar a orçamentação por programas e compreender os custos recorrentes a longo prazo dos projectos de investimento público).
- O apoio à contabilidade de exercício é altamente político (mostra o verdadeiro valor dos programas governamentais e a verdadeira carga de dívida pública que ameaça os modelos de clientelismo da política - também expõe os pagamentos em atraso) e altamente técnico (depreciação de activos de capital, contabilização de passivos contingentes).
- O apoio às normas internacionais de contabilidade do sector público (IPSAS) tem graves implicações políticas se forem seguidas as normas de contabilidade de exercício. O apoio às IPSAS baseadas na contabilidade de caixa pode ter implicações políticas na contabilização dos requisitos subnacionais e das empresas públicas. Além disso, existem problemas técnicos significativos para ter em conta este facto. No entanto, o apoio das IPSAS baseadas na contabilidade de caixa para a contabilidade das administrações públicas nacionais tem implicações políticas moderadas, porque os dados não são necessariamente abertos e são fáceis de apoiar nos sistemas financeiros. A política de tornar os dados abertos. De auditoria independente. Do controlo legislativo. Bem, isso é uma questão política diferente do apoio às IPSAS.
- O apoio às Estatísticas Financeiras do Governo (EFG) tem barreiras políticas limitadas porque ajuda a justificar os fundos dos doadores e é de complexidade técnica moderada porque pode ser gerado a partir de sistemas financeiros quando correctamente concebido.
Conclusão: Nuance em vez de abordagens Magic Bullet
Se a reforma da GFP fosse bem compreendida, estaríamos a fazê-la melhor. Os observadores que se concentram principalmente numa bala mágica como factor crítico de sucesso estão a prestar-nos um mau serviço. A governação não melhora quando as decisões do governo em matéria de GFP são fortemente ponderadas em função das melhores práticas, dos processos informais, da tecnologia das TIC, da capacidade humana ou da "GFP como arte". Ou, através de contabilistas e economistas. Ou de doadores que se auto-congratulam, já agora.
Estamos no limiar de uma revolução científica na reforma da GFP e no desenvolvimento dos países. Os dados abertos e as técnicas de "big data" estão a desmistificar mitos fortemente enraizados . Além disso, as redes sociais proporcionam outras vias de discussão que só recentemente estiveram disponíveis.
Vamos persistir em derrubar os mitos. De abrir dados e debates. E de transformar a reforma da GFP de arte em ciência.