Partilha de conhecimentos sobre GFP, Parte 6: Implementação da classe IFMIS=

Partilha de Conhecimentos sobre GFP, Parte 6: Implementação do IFMIS

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Esta é a parte 6 da série de 9 partes sobre GFP partilha de conhecimentos.

FreeBalance fornece um conjunto de IFMIS comercial (COTS) que é utilizado em muitos países em todo o mundo. Esperamos que o que se segue seja suficientemente objectivo para ser útil para si.

Os profissionais da gestão das finanças públicas forneceram muitos pormenores sobre a forma como os sistemas de informação sobre a gestão financeira integrada (IFMIS) devem ser implementados. Em geral, a comunidade de GFP acredita na noção de "boas práticas" em vez de "melhores práticas". Isto deve-se ao facto de as práticas tenderem a ser melhores em função do contexto do país. No entanto, se existe uma "melhor prática", ela está na sequência das implementações do IFMIS. Os profissionais acreditam que os riscos podem ser mitigados com uma abordagem faseada da implementação dos módulos do IFMIS e do seu lançamento nas organizações governamentais.

Notas

Implementação faseada

  • Virtude para a sequenciação. (Dorotinsky)
  • É necessário fazê-lo por partes. Se fizermos tudo ao mesmo tempo, torna-se confuso e as pessoas perdem o interesse. O empenhamento das outras pessoas diminui com os grandes projectos. (Sottie)
  • A estratégia de aplicação deve ser faseada, de modo a que os benefícios se façam sentir ao longo do tempo, e deve garantir a continuidade financeira, o controlo e a apresentação de relatórios das disposições provisórias. (Semente)
  • Não é necessário adquirir todo o sistema FMIS de uma só vez. (Osler)
  • É necessário "pensar de forma inteligente" e não adquirir todas as funções de uma só vez. (Osler)
  • Muitas vezes, é melhor começar a reforma com um sistema manual antes de informatizar. (Osler)
  • Deve começar pelos módulos principais. (Osler)
  • Começar com a implementação da infra-estrutura de base e empreendida a um ritmo que garanta que os utilizadores lidam eficazmente com as novas tecnologias, métodos e processos. (Pontos)
  • Sequência (núcleo primeiro) necessária. (Myers)
  • O sistema central é a espinha dorsal de módulos adicionais como RH, Dívida e Auditoria. (Myers)
  • Deve ser implementado em sítios-piloto, instituir a gestão da mudança, formar os utilizadores finais e, em seguida, replicar para outros sítios. (Myers)
  • Utilizar um processo gradual e flexível. (Acosta)
  • Deveria proceder-se primeiro à reforma das aplicações de base e depois à reforma da função pública. (Myers)
  • Com um elevado grau de complexidade técnica - deve concentrar-se numa funcionalidade específica de uma só vez. (Dorotinksy)
  • Risco elevado de implementar demasiados componentes de uma só vez. (Dorotinksy)
  • Todo o trabalho principal e a maior parte dos problemas ocorrem no primeiro sítio. (Farooq)
  • Ideias de ciclos de 6 meses para a implementação de funcionalidades. (Dorotinsky)
  • Deveria começar com a execução orçamental e a apresentação de relatórios - e não com o planeamento orçamental - especialmente porque não existe uma referência. (Symansky)
  • A abordagem "primeiro as coisas mais importantes" em vez da abordagem "big bang". Certas reformas e a forma como são sequenciadas podem ser muito diferentes. No caso das reformas da GFP, os governos aprendem uns com os outros. Precisamos de uma aprendizagem internacional mais eficiente para que os países possam compreender melhor o que funciona e porque é que funciona. Necessidade de separar os bons princípios das modas na reforma da GFP. As reformas bem sucedidas da GFP requerem um conjunto de condições favoráveis. (Ruffner)
  • Para que a reforma seja eficaz, são necessárias expectativas realistas e uma abordagem gradual. As reformas são de médio prazo e os profissionais não podem esperar mudanças imediatas. Os governos têm de reflectir sobre os resultados para mostrar melhorias. As regras devem ser simplificadas para serem mais eficazes. (Alvarez)
  • Assistimos a uma transição do "big bang" para reformas mais personalizadas. (Dorotinksy)
  • Não existe uma regra de ouro para todas as situações, mas há muitos estudos de caso sobre o que não funciona. Para que qualquer reforma seja bem sucedida, é necessário dispor de um bom sistema contabilístico. Muitas reformas são impostas a um país que inicialmente funciona, mas que acaba por falhar devido à falta de vontade política. Os países precisam de assumir a liderança dos programas de reforma. Há muitas interdependências entre os programas de reforma. (Vani)
  • Comparou a reforma à produção de um excelente vinho. A noção de "ganhos rápidos" é uma linguagem de consultor muito atractiva para os políticos. É preciso ter cuidado com os atalhos da reforma. Obter os dados correctos é um trabalho pouco compensador, mas é essencial para a reforma. (Cangiano)
  • É fundamental compreender qual é o problema do país. Dessa forma, o país compreende a necessidade. Considera que o planeamento orçamental não é o melhor primeiro passo. A gestão de tesouraria e as previsões de despesas são um primeiro passo mais importante. O acompanhamento e a elaboração de relatórios, os contratos públicos e outras reformas exigem sistemas de contabilidade como condição prévia. (Trimble)
  • Os países devem começar pelo essencial. A reforma jurídica é necessária antes de se iniciar a reforma da gestão das finanças públicas. A Comissária recomenda uma abordagem de cima para baixo, do quadro geral para o quadro reduzido, começando com o planeamento estratégico antes de executar a reforma. A abordagem "big-bang" deve ser evitada. Muitas vezes, estes projectos são liderados por doadores e não pelo governo. A coordenação entre os doadores tornou-se difícil devido ao facto de existirem muitos doadores multilaterais e bilaterais. Os doadores estão a avançar para a harmonização da ajuda, mas continua a haver conselhos inconsistentes entre os doadores. (Spietzer)
  • O Governo da África do Sul adaptou práticas de outros países para criar um modelo de maturidade da capacidade financeira que foi implementado no governo nacional. Existem planos para o implementar em todos os governos. (Nomvalo)

A experiência sul-africana demonstrou que os seguintes elementos são fundamentais para o êxito da reforma da GFP: (Nomvalo)

  • Concentrar-se na resolução do problema do país
  • Aplicar um quadro jurídico que sirva de base à reforma
  • Definir claramente as funções
  • Proceder a uma ampla consulta
  • Definir expectativas claras para a apresentação de relatórios
  • Manter a vontade política junto do governo
  • Proporcionar uma visão clara
  • A abordagem plurianual pode ter permitido esta reforma contínua, apesar dos recentes conflitos que afectaram a Geórgia. (Grewe)

Factores de sucesso da implementação (Parry)

  • Menor quantidade de personalização (como o Malawi e a Serra Leoa), doadores sem uma visão a longo prazo e a aquisição do IFMIS deve ter o custo total, deve ter contabilistas envolvidos na concepção do RFP.
  • Mudar e formar. Nalgumas situações, nem sequer existe função pública. Grande resistência à mudança. Muitas pessoas desconfiam que o sistema automatizado possa funcionar porque não o conseguem ver, desconfiam dos fornecedores - a Microsoft está a roubar os nossos dados. Formação de capacidades: software, GFP funcional, TI básica, gestão de sistemas. Os utilizadores não conhecem o correio electrónico, as folhas de cálculo e o processamento de texto
  • Vontade política de mudar, o Malawi foi autofinanciado, mas pode haver incentivos após a instalação do sistema, financiamento através dos objectivos PPAE, PEFA e MCC. Sem transparência, mas com uma imprensa livre, qualquer pessoa pode ser acusada de corrupção, mas o governo não tem forma de provar uma coisa ou outra.
  • Colocar os princípios básicos em primeiro lugar: quadro jurídico (regras e regulamentos), quadro de controlo (verificações) e quadro de comunicação (o que é comunicado a quem)
  • Questões de gestão : Gestão da mudança e comunicação conexa - apropriação pelo governo, transparência na tomada de decisões, sustentabilidade do projecto a longo prazo
  • Questões técnicas: Identificação rigorosa dos requisitos dos utilizadores (a reformulação da concepção seria demasiado dispendiosa se não incluísse os requisitos dos utilizadores), testes-piloto rigorosos: realização de 6 testes-piloto
  • Desafios: Envolvimento dos recursos locais, estrutura do PMO (mudar as equipas de TI e de funcionalidade), sustentabilidade do grupo de trabalho, critérios de selecção do grupo de trabalho (pessoa certa para o trabalho certo), incentivos (mecanismo de recompensa)
  • É necessário diagnosticar o sistema, analisá-lo, as pessoas, as funções, o ambiente de controlo, ter em conta a experiência de outros países, o hardware e o software que foi bem sucedido
  • Quadro jurídico e político: Necessidade de ter o líder adequado e o fornecedor, necessidade de utilizar um protótipo, importante para ver os resultados à medida que o sistema está a ser desenvolvido
  • Todos devem ser formados para que o sistema possa ser sustentado
  • Formação contínua
  • Necessidade de modernizar a plataforma tecnológica
  • Plataforma robusta que proporciona crescimento
  • Deve ser flexível para se adaptar às alterações jurídicas e dispor dos recursos necessários para manter a experiência
  • Necessidade de compreender o custo
  • O sistema deve integrar todos os sistemas de gestão pública
  • Necessidade de relatórios úteis - responsabilização efectiva
  • Deve mostrar todas as transferências fiscais e ganhar a confiança dos cidadãos e melhorar os resultados.

Questões e razões para a sequenciação (FISC)
Desafios a superar:

  • Tempo para implementar
  • Custos associados
  • Pode não interessar o que é melhor, pode ser obrigatório
  • Sobreposição de tarefas e prazos
  • Resistência política
  • Mudança na administração pública
  • Necessidade ou ausência de política de apoio
  • A dependência de fase para fase não está ligada ao sucesso

Formas de ultrapassar os desafios:

  • Simplificar ao nível dos benefícios, dos riscos associados e da atenuação dos riscos para os políticos
  • Criar um grupo de reforço de capacidades para apoiar a mudança cultural e a implementação do projecto
  • Repartir as tarefas em etapas
  • Pequenas vitórias! Pontos de prova.
  • Investir nos funcionários públicos, vender ideias aos políticos.
  • As pessoas funcionais devem conduzir o projecto, não as TI.

Passos para a sequenciação (Nummy)

Fase 1 - Quanto dinheiro estamos a gastar?

  • Conta única de tesouraria
  • Orçamento unificado
  • Eliminar as contas extra-orçamentais
  • Alfândegas e impostos
  • Lei Orgânica do Orçamento
  • Contabilidade de compromissos

O problema é que as contas bancárias são utilizadas como controlo, mas há muitas vezes fundos intocados, o que não significa que um governo tenha uma conta num banco, é uma questão de controlo central, a maior questão no início é o "racionamento de dinheiro", os doadores muitas vezes atrapalham, por exemplo, o GFS é "estatísticas financeiras do governo", não foi concebido para orçamento ou contabilidade

Fase 2 - Em que é que estamos a gastar

  • Classificação contabilística unificada
  • Plano de contas unificado
  • Normas contabilísticas
  • FMIS
  • Previsões macroeconómicas
  • Orçamentação plurianual
  • Gestão de dinheiro
  • Gestão da dívida
  • MTEF
  • Auditoria.

3 - Porque é que estamos a gastar este dinheiro

Definição do programa

  • Aperfeiçoamento do plano de contas
  • Desenvolvimento da capacidade analítica
  • Maior explicação das despesas nos documentos públicos
  • Orçamentação de desempenho
  • Descentralização

A descentralização é uma moda promovida pelos grandes doadores em detrimento de muitos países. A definição de descentralização difere. Muitos doadores pensam que se trata de controlo operacional total a nível local, em vez do que deveria ser: tomada de decisões a nível local mas controlo operacional/orçamental central.

A ideia de empurrar a autoridade de receita para os governos locais não funciona.

Fase 4 - Como estamos a gastar o dinheiro

  • Aquisições
  • Reforma da Função Pública
  • Gestão de recursos humanos
  • Apoio orçamental
  • Muitas vezes, a nova lei dos contratos públicos parece boa no papel, mas não reflecte a forma como os contratos públicos funcionam na realidade.
  • Na realidade, os Estados Unidos não têm uma boa gestão dos contratos públicos nem da função pública.
  • Muitas vezes, o orçamento não reflecte o que o país está realmente a fazer, pelo que pode dar a impressão de que certos sectores têm pouca actividade, mas isso pode dever-se à classificação ou ao facto de não reflectir o orçamento da ajuda.
  • No futuro, os orçamentos serão sobre prioridades de resultados.
  • Muitas vezes, a melhor abordagem é começar a pensar nas coisas. Um balanced scorecard requer medidas de sucesso. O início do processo de reforma começa com uma reflexão sobre o assunto.
  • É um grande erro obrigar os governos a adoptar uma contabilidade de exercício completa. O que é necessário é contabilizar os compromissos, as obrigações e os futuros. Os activos, os passivos contingentes, etc., não são importantes.
  • As administrações públicas devem operar em regime de caixa modificado ou de acréscimo modificado.
  • Desafios mais difíceis de superar
  • Resistência ao encerramento das contas bancárias do Ministério
  • Incapacidade dos doadores de fornecerem informações atempadas e utilizáveis sobre as suas actividades
  • Ultrapassar o racionamento de dinheiro
  • Medidas de desempenho

Fase de implementaçãos (FISC)
Indicação dos níveis relativos de importância

1 Fase 1

1.1 FMIS (8)

1.2 plano de contas unificado (8)

1.3 classificação contabilística unificada (7)

1.4 gestão de tesouraria (6)

1.5 reforço das capacidades (6)

1.6 normas contabilísticas (3)

1.7 previsões macroeconómicas (0)

1.8 orçamentação plurianual (0)

1.9 gestão da dívida (0)

2 Fase 2

2.1 reforço das capacidades (8)

2.2 Aperfeiçoamento do COA (6)

2.3 orçamentação dos resultados (6)

2.4 contabilidade de projectos (6)

2.5 MTEF (5)

2.6 descentralização (4)

2.7 auditoria (2)

2.8 maior explicação das despesas nos documentos públicos (2)

2.9 Desenvolvimento da capacidade de análise (0)

3 Fase 3

3.1 Aquisições (11)

3.2 Reforma da função pública (10)

3.3 Gestão de recursos humanos (8)

3.4 reforço das capacidades (6)

3.5 apoio orçamental (4)

3.6 interface de transparência (0)

4 Fase 4

4.1 tesouraria de conta única (10)

4.2 contabilidade das autorizações (9)

4.3 reforço das capacidades (9)

4.4 lei orgânica do orçamento (5)

4.5 Orçamento unificado (5)

4.6 eliminar as contas extra-orçamentais (3)

4.7 plano orçamental (1)

4.8 alfândegas e impostos (0)

Fases de lançamento (Pontos)

1. Avaliar o ambiente actual

  • Rever os processos actuais
  • Rever os sistemas actuais
  • Identificar oportunidades de melhoria

2. Desenvolver o projecto-alvo

  • Desenvolvimento de um quadro conceptual para a concepção dos objectivos
  • Desenvolver a concepção pormenorizada do objectivo

i. Processos
ii. Sistemas
iii. Organização
iv. Aglomerado
v. Povo

  • Desenvolver a abordagem de implementação do projecto-alvo

3. Implementar a tecnologia

  • Definir a infra-estrutura técnica
  • Identificar os requisitos da infra-estrutura
  • Definir requisitos funcionais
  • Definir os requisitos técnicos
  • Avaliar o software
  • Adquirir hardware e software para apoiar as infra-estruturas
  • Criar infra-estruturas

i. Desenvolvimento
ii. Ensaios
iii. Produção

  • Implementação de pacotes

i. Identificar as alterações ao pacote
ii. Identificar modificações nos sistemas antigos
iii. Definir interfaces com sistemas antigos
iv. Protótipos de ecrãs, relatórios e processos
v. Definir o modelo de dados

  • Preparar a especificação pormenorizada do projecto
  • Planear a conversão de dados
  • Código e teste unitário
  • Realizar o teste do sistema
  • Converter dados
  • Implementar software
  • Realizar o teste de aceitação do utilizador

4. Preparar-se para a mudança

  • Identificar as necessidades de formação
  • Avaliar o impacto organizacional
  • Desenvolver materiais de formação
  • Desenvolver políticas e procedimentos
  • Utilizadores do comboio
  • Transição

5. Desenvolver um plano de transição

  • Desenvolver um quadro de melhoria contínua
  • Transição para um novo ambiente

O modelo de reforma da administração pública (Woods)

  • As reformas de planeamento incluem objectivos políticos, planeamento estratégico, Quadros de Despesas a Médio Prazo (QDMP) e o orçamento anual de desempenho
  • As reformas operacionais e de gestão incluem aquisições, avaliação da gestão do pessoal, capital de exploração e controlos internos
  • As reformas da responsabilização e da supervisão incluem a supervisão pelo Comité Superior de Auditoria (SAI) e pelo Comité de Contas Públicas (PAC)

Alterações pós-implementação (Peterson)

Necessidade de o sistema financeiro se adaptar ao longo do tempo, por exemplo:

Passo 1

  • Orçamentação por rubricas
  • Contabilidade de entrada única
  • Contabilidade de caixa
  • TI (folhas de cálculo)

Segunda etapa

  • Orçamento do centro de custos
  • Contabilidade de dupla entrada
  • Contabilidade de caixa modificada
  • TI (bases de dados relacionais, LAN)

Terceira etapa

  • Planeamento orçamental plurianual
  • Quadros de orçamentação do desempenho
  • Demonstrações financeiras
  • Contabilidade de gestão
  • TI (normas internacionais, LAN/WAN)

Etapa sequenciada pormenorizada

Análise das necessidades

Muitos projectos centram-se nas necessidades do Ministério das Finanças. Para serem bem sucedidos, os projectos devem também centrar-se nas necessidades dos ministérios sectoriais. (Osler)

Necessidade de recolha: (Myers)
- situação das funções de orçamento/tesouraria,
- funções e responsabilidades,
- Adequação das TI, gestão, experiência
- Plano de contas - cumpre as normas internacionais?
- Contratos públicos
- Fiabilidade e integração dos dados
- Informações sobre a responsabilidade financeira em matéria de despesas públicas (PEFA)

Reengenharia de processos empresariais

  • BPR = Redução da pressão arterial (Peterson)
  • Não se trata de uma reforma informática ou contabilística. Deveria apoiar reformas globais (BPR). (Myers)
  • É mais difícil reparar um sistema existente do que um "campo verde", pelo que é necessário um BPR. (Myers)
  • Os governos tendem a não fazer uma gestão adequada da mudança. Os contabilistas não são geralmente bons comunicadores. É necessário envolver outros ministérios, departamentos, etc. na criação de requisitos. A formação deve incluir os gestores. (Parry)

Plano de contas

  • O plano de contas (codificação das transacções) e os processos empresariais são o ponto de partida mais importante. Uma vez enraizados, é difícil alterar o COA. (Osler)
  • Deve respeitar as normas internacionais. (Myers)
  • O COA é o mais importante. Tem de apoiar as normas e o roll-up para GFS, MDG e PRSP. "A Serra Leoa tem um dos mais belos planos de contabilidade" (Kamaray)

O papel da reforma

  • Continuam a existir desafios no que respeita ao "dimensionamento correcto da reforma" (Dorotinsky)
  • A tecnologia sem políticas e procedimentos não leva a lado nenhum. Questões que as agências governamentais operam de forma diferente dos planos de TI. O governo electrónico não tem nada a ver com a simples existência de uma página Web. Discrepância entre a visão política de curto prazo e os planos estratégicos de longo prazo. (Garcia-Gosalvez)
  • Existem diferentes motivações para a reforma. No entanto, isto cria, em teoria, um círculo virtuoso que melhora o crescimento económico, promove a prosperidade, a estabilidade e a paz. (Ruffner)
  • A reforma da GFP deve basear-se numa estratégia e não em instrumentos. (Nummy)
  • O ritmo da reforma deve ser determinado pela cultura. (Nummy)
  • As estratégias de reforma bem sucedidas são calibradas em função dos riscos e da dinâmica do sistema nacional
  • Mobilizar todas as alavancas de comportamento - formais e informais (Ruffner)
  • É necessário compreender o quadro jurídico e institucional para que a reforma seja bem sucedida. (Myers)

Ferramentas de diagnóstico

  • A utilização de instrumentos de diagnóstico como o PEFA tem consequências negativas. A assistência técnica deve ser conduzida por profissionais. (Ruffner)
  • A ferramenta PEFA foi efectivamente utilizada para a auto-avaliação do governo. (Orlando)
  • A PEFA foi considerada uma excelente ferramenta para a auto-avaliação, mas não necessariamente para a avaliação externa. (Não aplicável)
  • Utilizar a Avaliação do Quadro das Despesas Públicas (PEFA) para identificar as deficiências do actual sistema de GFP e ajudar a definir prioridades. (Dorotinsky)
  • Para que o PEFA seja eficaz, o Governo tem de estar no lugar do condutor (Brumby)
  • O PEFA ajuda a identificar as causas profundas dos problemas (Brumby)
  • O PEFA desempenha um papel importante nas decisões do Banco Mundial (Brumby)
  • Índice do orçamento aberto semelhante ao PEFA (Gomez)
  • Necessidade de uma auditoria independente ou (Gomez)
  • A PEFA foi criada porque era difícil determinar se os sistemas de gestão das finanças públicas (GFP) estavam a melhorar os resultados. O Quadro PEFA é composto por 31 indicadores que podem ajudar a melhorar o desempenho dos sistemas de GFP, desde a preparação do orçamento até à auditoria. As normas internacionais do sector público da Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público ( IPSAS) e as Normas Internacionais das Instituições Superiores de Controlo (ISSAI). O quadro foi utilizado por mais de 90 governos, com um aumento das avaliações subnacionais. (Ronsholt)
  • MCC: embora imprecisa, a expressão num método de scorecard tem sido muito utilizada nos países. Por exemplo, os resultados dos quadros de pontuação são frequentemente utilizados pelas empresas para determinar se devem investir num país (Kelly).

ICGFM Inquéritos

Qual a importância da ferramenta PEFA na preparação de um plano de reforma da GFP?

  • De modo algum: 5%
  • Não importante: 0%
  • Neutro: 15%
  • Importante: 56%
  • Muito importante: 27%

Qual a utilidade da ferramenta PEFA como instrumento de auto-avaliação?

  • De modo algum: 0%
  • Não é útil: 3%
  • Neutro: 13%
  • Útil: 63%
  • Muito útil: 23%

Referências

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