Soluções tecnológicas para descentralizar os Sistemas de Informação de Gestão Financeira do Governo (FMIS)

Posted on fevereiro 2, 2021 em Crescimento Econômico e Desenvolvimento

O white paper da FreeBalance explora as vantagens e desvantagens de três soluções tecnológicas para implementações descentralizadas: a melhor forma de oferecer suporte a recursos de acesso remoto em governos com baixa densidade populacional e conectividade abaixo do ideal

Introdução

Experiência única da FreeBalance

A FreeBalance é uma fornecedora global integrada de software de Planejamento de Recursos Governamentais (GRP) e serviços de Gestão Financeira Pública (PFM). Além de fornecer produtos e serviços, algo que poucos fornecedores fazem, a empresa desenvolveu o abrangente FreeBalance Accountability Suite especificamente para governos. A experiência com esse primeiro GRP comercial fora da prateleira (COTS) global implantado em 30 países e o foco exclusivo no governo dão à empresa uma perspectiva única.

Como uma empresa social e membro do Pacto das Nações Unidas, a missão da FreeBalance é oferecer tecnologia robusta e consultoria focada para ajudar os governos a alcançar o crescimento sustentável. Muitos países de mercados emergentes e economias em desenvolvimento (EMDE) utilizam o FreeBalance Accountability Suite para melhorar os resultados de PFM. Isso permite que a FreeBalance compreenda os vínculos entre tecnologia e PFM em uma variedade de situações.

As finanças públicas integradas em grandes territórios de baixa densidade são uma das situações menos comuns encontradas. Muitos países avançados e de renda média desfrutam de uma largura de banda de telecomunicações excelente e redundante. A experiência do FreeBalance na Mongólia e no Território Canadense de Nunavut é valiosa para qualquer governo com restrições de telecomunicações. Ela também é benéfica para a descentralização das funções de finanças públicas.

Há quatro abordagens principais para os governos adquirirem Sistemas de Informações de Gestão Financeira (FMIS):

1. GRP COTSsoftware de classe empresarial, como o FreeBalance Accountability Suite, desenvolvido exclusivamente para a gestão financeira pública e governamental, muitas vezes chamado de "Best-of-Breed"
2. ERP COTS: Software de planejamento de recursos empresariais desenvolvido para o setor privado com funções adicionais para dar suporte ao "setor vertical do setor público".
3. Costumes do Governo: Software personalizado projetado por governos que assumem todas as responsabilidades do ciclo de vida de desenvolvimento de software (SDLC) 
4. Consultoria de software personalizado: Software personalizado projetado por um terceiro em nome dos requisitos do governo

Embora a tendência seja que os governos adotem soluções COTS que sejam mais robustas, adaptáveis e abrangentes do que as opções personalizadas, a arquitetura tecnológica selecionada desempenha um papel facilitador ou inibidor. Todas as opções têm arquiteturas de tecnologia. As arquiteturas de tecnologia diferem entre as opções.

As arquiteturas tecnológicas são importantes na gestão financeira pública

Algumas empresas de tecnologia têm experiência na implantação de sistemas descentralizados complexos em backbones de telecomunicações eficazes. Essas empresas têm menos compreensão das implicações de PFM das soluções tecnológicas descentralizadas com conectividade limitada. Os governos buscam arquiteturas tecnológicas econômicas alinhadas às realidades das telecomunicações e das finanças públicas. 

Uma infraestrutura tecnológica econômica e eficiente para a maioria dos requisitos de software corporativo, como compras ou Customer Relationship Management, pode não ser econômica e eficiente para o ERP financeiro. O bloqueio de registros, a confirmação de transações, a segregação de funções, a validação e a integridade dos dados, entre outros fatores, são mais importantes na gestão financeira quando implantados de forma descentralizada. Além disso, infraestruturas eficazes de tecnologia de ERP financeiro para o setor privado podem não ser eficazes em finanças públicas devido à adição de controles de orçamento e compromisso. Por um lado, qualquer latência na confirmação de compromissos e obrigações entre governos poderia resultar em transações inválidas. Essa latência não afetaria negativamente a integridade contábil do setor privado. 

Os sistemas de software COTS de classe empresarial, sejam eles ERP originalmente projetados para o setor privado ou GRP projetados para o setor público, são criados com base em pilhas de software. Uma pilha de software inclui bancos de dados, linguagens de programação, gerenciamento de transações e outras formas de middleware. Elas abrangem as camadas de dados, lógica e apresentação de qualquer aplicativo de software de classe empresarial. Além disso, essas pilhas de software têm implicações tecnológicas descentralizadas. Em outras palavras, as escolhas feitas pelos fornecedores de software de classe empresarial COTS ajudam ou restringem a descentralização do governo em ambientes com restrições de telecomunicações. 

Objetivos do White Paper

Este documento examina a necessidade de Sistemas de Informações de Gestão Financeira (FMIS) descentralizados para apoiar a reforma das finanças públicas. São fornecidos critérios de avaliação para arquitetura de tecnologia e soluções de rede. Três alternativas principais são avaliadas.

Os profissionais do governo podem aproveitar este documento para identificar as vantagens e desvantagens das arquiteturas de rede de tecnologia no contexto das condições de telecomunicações do país. 

Por que alguns governos precisam apoiar sistemas de informações de gerenciamento financeiro descentralizados tecnologicamente?

Por que a descentralização fiscal é uma tendência crescente?

Essa tendência significativa foi impulsionada pela necessidade de melhorar os serviços aos cidadãos, especialmente em países grandes. É mais provável que os funcionários públicos locais entendam o contexto do cidadão para tomar decisões melhores. Sistemas FMIS eficazes oferecem automação e controles fiscais para lidar com tarefas de rotina. Isso reduz a carga sobre os ministérios das finanças, que podem aproveitar os recursos analíticos para entender o impacto fiscal das sugestões de políticas, criar orçamentos melhores, prever excedentes e déficits orçamentários e de caixa. As entidades orçamentárias descentralizadas, como ministérios, agências e governos subnacionais, podem assumir tarefas fiscais intermediárias de acordo com o desenvolvimento de capacidades. Por exemplo, os ministérios e os governos subnacionais de Kosovo podem tomar decisões rotineiras de transferência orçamentária, limitadas por regras e controles. A tesouraria central de Kosovo lida com solicitações de transferências orçamentárias mais complexas e muito menos frequentes. Isso deixa mais tempo para tarefas de gerenciamento de caixa e planejamento orçamentário.

A abordagem de finanças públicas para a descentralização difere entre os países. Alguns países têm governos unitários, como a Mongólia. Outros países, como o Canadá, operam com um sistema federal. Muitas regiões (estados, províncias, territórios), como o Território de Nunavut (2.038.722 km2), são maiores do que muitos países. Esses governos subnacionais buscam melhorar a administração dos fundos públicos no contexto das telecomunicações. 

Espera-se que no futuro haja melhorias em muitas infraestruturas de telecomunicações em países e regiões subnacionais com restrições de largura de banda. Isso mudará a análise de custo/benefício das decisões de arquitetura tecnológica. Assim como a reforma da PFM, a arquitetura de telecomunicações é mais um caminho do que um destino.

Por que a falta de conectividade impede que muitos governos apoiem a descentralização fiscal por meio da tecnologia FMIS? 

A exclusão digitalA divisão digital e de computação entre os países e dentro das regiões dos países restringe as aspirações de reforma da GFP 

Os escritórios do governo nos EMDEs têm conectividade abaixo do ideal, principalmente em países com baixa densidade populacional. Além disso, muitas economias avançadas têm baixa cobertura de Internet em grandes áreas com baixa densidade populacional, como Austrália, Brasil, Canadá e Estados Unidos. 

Mesmo com boas infraestruturas de telecomunicações nos países, a arquitetura de software COTS pode aumentar os custos de forma não razoável. Isso ocorre porque esses fornecedores ajustam o design da infraestrutura tecnológica para dar suporte a "casos de uso", inclusive:

• Larguras de banda pequenas a grandes
• Poucas, ocasionais a grandes perdas de conectividade
• Variabilidade na atividade do usuário, em que a atividade de pico pode ser ligeiramente superior a ordens de magnitude superiores à atividade média 
• Infraestruturas de computação mínimas para infraestruturas redundantes
• Sistemas abertos para dar suporte a uma ampla gama de infraestruturas tecnológicas para sistemas significativamente proprietários com uma gama limitada de opções de infraestrutura

Embora a arquitetura de tecnologia do FreeBalance Accountability Suite, a FreeBalance Accountability Platform, tenha sido projetada para infraestruturas de computação limitadas, muitos sistemas COTS exigem recursos significativos de rede e computador. Os custos continuam altos para fornecer os serviços de alta largura de banda necessários para muitos sistemas COTS. Os sistemas COTS que utilizam infraestruturas de nuvem pública raramente atendem às necessidades de gerenciamento financeiro do governo em países maiores com baixa densidade populacional.

Quais são as implicações da exclusão digital global para os governos?

Falta de acesso equitativo à banda larga de alta disponibilidade

Fonte: https://submarine-cable-map-2019.telegeography.com/ 

Falta de capacidade da Internet

Fonte: https://ourworldindata.org/internet 

Dificuldade de apoiar o governo eletrônico

Quais são as implicações do gerenciamento financeiro público para a conectividade remota?

Alguns observadores veem semelhanças significativas entre os requisitos do governo e das grandes empresas. Nós, da área de GFP, consideramos essa noção quase absurda. São as diferenças entre a GFP e a gestão financeira do setor privado que precisam ser compreendidas. Essas diferenças têm implicações significativas na arquitetura tecnológica:

• Cobertura robusta: A PFM cobre a maior parte do PIB na maioria dos países, com o maior número de funcionários e a maior massa salarial
• Cobertura abrangente: A PFM abrange todos os cidadãos e todas as empresas de um país; o governo não pode se dar ao luxo de demitir clientes não lucrativos
• Complexidade financeira: A PFM abrange muito mais "linhas de negócios" do que qualquer conglomerado global, 
• Variabilidade tecnológica: A PFM abrange todas as regiões de um país; o governo não pode se dar ao luxo de se concentrar exclusivamente em cidades com excelentes infraestruturas tecnológicas
• Gerenciamento de orçamento: A PFM usa a contabilidade de compromisso orientada pelo orçamento, em que os orçamentos são a lei, portanto, é necessário conhecer o "saldo livre" quase em tempo real
• Variabilidade da descentralização: A descentralização da PFM significa uma ampla gama de possíveis autonomias financeiras locais, mas a necessidade de uma visão integrada e consolidada para transparência fiscal, relatórios e planejamento
• Variabilidade da prática: A PFM opera com uma ampla variedade de práticas adaptadas ao longo do tempo por meio da modernização, o que significa que as arquiteturas tecnológicas geralmente precisam mudar para refletir as melhorias nos processos e a reforma legal 

Existem poucas, se é que existem, "melhores práticas" estabelecidas de GFP. Isso significa que a descentralização fiscal nos países raramente segue a mesma sequência de eventos. Isso é ainda mais complicado devido a outras reformas de PFM com implicações na arquitetura tecnológica. 

Como os governos podem avaliar as soluções de tecnologia FMIS para implantações descentralizadas?

Muitas soluções de fornecedores de COTS pressupõem conectividade de banda larga confiável e persistente. Outras exigem sincronização entre os nós da rede. Essas opções são irrealistas e excessivamente projetadas para muitos contextos.

Por que é importante entender a ligação entre a PFM e a conectividade da rede?

Os vínculos entre a descentralização da PFM e as infraestruturas de telecomunicações disponíveis formam o contexto para as decisões de arquitetura tecnológica do governo:

• Extensão da descentralização: a carga de coordenação e consolidação aumenta com a descentralização fiscal
• Variação de conectividadeAs escolhas tecnológicas dependem das regiões mais vulneráveis, com a menor largura de banda e a pior resiliência
• Pegada da transaçãoInfraestrutura de rede e coordenação: as infraestruturas de rede e de coordenação dependem dos volumes de transação e dos tempos de espera

Por que os custos totais diferem significativamente entre as soluções?

Há uma opinião de que os custos de software, sejam licenças COTS ou serviços desenvolvidos sob medida, representam a maior parte do custo total de propriedade (TCO) de um sistema financeiro governamental. A realidade é que a implementação (custos relacionados à personalização do código) e a sustentabilidade (suporte, atualizações e treinamento) representam a maior porcentagem dos custos. O preço preciso do TCO deve incluir os custos dos funcionários públicos.

Há também uma opinião de que a infraestrutura tecnológica necessária para dar suporte às opções de COTS é mais ou menos semelhante. No entanto, o TCO para equipamentos e manutenção do data center difere muito com base nas restrições de design do software, especialmente em cenários descentralizados:

• HardwareComputadores e equipamentos de rede adicionais podem ser necessários para centros de dados distribuídos, sincronização e confiabilidade
• MiddlewareLicenças adicionais para bancos de dados, sistemas operacionais, servidores de aplicativos, gerenciadores de metadados e processamento de transações podem ser necessárias
• Largura de bandaA conectividade mínima esperada para algumas soluções pode exigir a atualização das infraestruturas de telecomunicações
• Manutenção: os requisitos de habilidades em tecnologia da informação para abordagens de data center distribuído exigem que se pague mais por essas habilidades

Quais são as vantagens da abordagem baseada na Web?

O FreeBalance fornece sistemas de gerenciamento financeiro governamental nativos da Web. Muitos fornecedores estabelecidos oferecem sistemas habilitados para a Web que traduzem funções de cliente/servidor via Web. Também estão disponíveis ofertas de nuvem pública. O FreeBalance oferece suporte a opções locais, serviços compartilhados pelo governo e nuvem pública usando a mesma tecnologia. 

Pouquíssimos sistemas financeiros governamentais puramente cliente/servidor continuam em uso. As abordagens da Web superam muitos problemas de tecnologia da informação governamental da época do cliente/servidor:

• Gerenciamento do sistemaCapacidade de grupos de serviços compartilhados para gerenciamento de sistemas e redes que não exigem pessoal local de tecnologia da informação
• Gerenciamento de softwareCapacidade dos grupos de serviços compartilhados de gerenciar atualizações em todo o sistema para que todos os sistemas operem com as mesmas regras comerciais, controles e fluxo de trabalho.
• Custos de equipamentosSistemas da Web: os sistemas da Web não exigem potência de computação significativa para as estações de trabalho dos usuários
• Segurança cibernéticaA falta de código operacional local reduz as oportunidades de hacking, vírus e corrupção financeira
• Sustentabilidade ambientaly: os sistemas da Web e da nuvem normalmente exigem menos energia do que a infraestrutura tradicional

Quais são as implicações da integridade das informações em implantações descentralizadas?

As consequências de métodos inadequados de arquitetura de tecnologia para implantação descentralizada incluem: 

• Perda de integridade dos dados
• Maior necessidade de largura de banda
• Contenção de informações durante a consolidação
• Transações inválidas em processos complexos
• Vulnerabilidades de segurança cibernética

Como o FreeBalance resume as principais vantagens e desvantagens das opções descentralizadas e remotas?

Há cinco considerações arquitetônicas importantes a serem consideradas nas opções de infraestrutura tecnológica em contextos descentralizados e remotos. Isso se refere ao grau de suporte da infraestrutura tecnológica:

• ConfiabilidadeTransações confiáveis e integridade de dados no contexto
• Validaçãovalida efetivamente as transações e os orçamentos
• Capacidade de manutençãoFacilidade de gerenciamento do sistema, da rede e do software
• AdaptabilidadeMudanças na infraestrutura tecnológica para apoiar a reforma da GFP e atualizações de conectividade 
• TCOControle de custos, ao longo de cinco ou mais anos, com a arquitetura tecnológica proposta

Quais são as vantagens e desvantagens das soluções de tecnologia FMIS descentralizadas e com conectividade remota?

Quais são as três soluções mais comuns?

1. Centralizado 
2. Redundante
3. Distribuído

1. Opção de implantação centralizada

Essa opção inclui um data center central, normalmente fornecido como um serviço compartilhado pelo governo ou por meio de uma plataforma de nuvem pública. Sistemas redundantes para tolerância a falhas e disponibilidade nos data centers do governo são uma boa prática, enquanto os provedores de nuvem pública geralmente têm redundância integrada.

Os usuários do PFM se conectam aos sistemas por meio de conexões simples e seguras com a Internet, usando criptografia por meio de redes locais e de área ampla que aproveitam a Internet pública. Também é possível oferecer suporte a redes privadas e comunicações via satélite

Configuração típica Centro de dados Data center único que consiste em sistemas dimensionados com balanceamento de carga e/ou virtualizações Lógica de planejamento de recursos governamentais (GRP) implementada por meio de um servidor de aplicativos ou de um servidor combinado de aplicativos e da Web Sistema de gerenciamento de banco de dados Camada de dados (gerenciamento de banco de dados) separada da camada de lógica de negócios Toda a lógica de negócios reside no data center, oferecendo suporte a um único ponto de gerenciamento Os locais centrais também podem ter infraestruturas de recuperação de desastres e matrizes de armazenamento  Comunicações Comunicações mínimas na rede de fibra óptica Sites locais Computadores conectados por meio de roteadores

Vantagens

• ✔ Baixo custo de implantação em locais remotos com um roteador para acesso à Internet
• ✔ Baixo custo de manutenção e operação, sem manutenção de software ou de rede nas regiões
• ✔ Baixo custo de comunicações na maioria dos contextos, usando serviços comerciais de Internet

Desvantagens

• ✘ Alta exposição à confiabilidade da conexão com a Internet, os sistemas não podem ser usados remotamente quando as comunicações falham

Resumo

• ✘ Confiabilidaderequer conectividade de alta disponibilidade, normalmente com alta largura de banda para suportar todos os usuários distribuídos, o que significa que qualquer problema de conectividade resultará em falhas nas transações
• ✔ Validação: as transações são validadas de forma centralizada com um único conjunto de regras
• ✔ Capacidade de manutençãoManutenção centralizada por uma única equipe
• ✔ AdaptabilidadeDifícil de se adaptar a diferentes infraestruturas tecnológicas
• ✔ TCOControle de custos para equipamentos locais e profissionais de tecnologia da informação locais

2. Opção de implementação redundante

Essa opção inclui um data center central, normalmente fornecido como um serviço compartilhado pelo governo ou por meio de uma plataforma de nuvem pública. Sistemas redundantes para tolerância a falhas e disponibilidade nos data centers do governo são uma boa prática, enquanto os provedores de nuvem pública geralmente têm redundância integrada.

Os usuários do PFM se conectam aos sistemas por meio de conexões simples e seguras com a Internet, usando criptografia por meio de redes locais e de área ampla que normalmente aproveitam a Internet pública. Ao contrário da versão totalmente centralizada, Opção 1, esta suporta conexões de Internet múltiplas e redundantes, operadas em uma configuração tolerante a falhas. As variações dessa abordagem incluem backup de failover para diferentes provedores de serviços de Internet (ISP), conexões telefônicas discadas, dados de celular ou tecnologia VSAT (Very Small Aperture Terminal).

Configuração típica Como na opção 1, mas com conexões de internet redundantes

Vantagens

• ✔ Baixo custo de implantação em locais remotos com um roteador para acesso à Internet
• ✔ Baixo custo de manutenção e operação, sem manutenção de software ou de rede nas regiões
• ✔ Baixa exposição à confiabilidade/qualidade da conexão com a Internet - vários circuitos ISP garantem que, a qualquer momento, haja conectividade entre o local remoto e a Plataforma GRP central

Desvantagens

• ✘ Custo mais alto de comunicações, dependendo da necessidade de failover
• ✘ Irrealista se não houver ISPs ou conexões discadas alternativas e se o uso ocasional de VSAT for muito caro

Resumo

• ✔ Confiabilidadeintegridade de dados e transações confiáveis por meio de conectividade redundante
• ✔ Validação: as transações são validadas de forma centralizada com um único conjunto de regras
• ✔ Capacidade de manutençãoManutenção centralizada por uma única equipe
• ✔ AdaptabilidadeAdapta-se às mudanças graças à conectividade de backup
• ✔ TCO: alguns custos adicionais para aproveitar a conectividade de backup que ✘ pode ser caro em alguns contextos

3. Sincronização distribuída

Essa opção inclui um data center central e muitos data centers regionais. As informações são sincronizadas entre os servidores em todos os data centers. A opção de migrar para a nuvem pública não é realista na maioria das circunstâncias. A tolerância a falhas é suportada pelo uso de vários servidores em vários locais. É necessária uma largura de banda significativa, pois a sincronização do software e do banco de dados significa que todas as transações passam por todos os servidores.

Os usuários do PFM se conectam aos sistemas por meio de conexões simples e seguras com a Internet, usando criptografia por meio de redes locais e redes, enquanto a sincronização entre os servidores normalmente funciona usando a Internet pública.

As variações da abordagem incluem a distribuição da lógica comercial necessária para servidores locais e regionais, em vez da sincronização total. Outra abordagem é distribuir bancos de dados entre os nós para que os servidores locais contenham apenas dados locais.

Configuração típica Centro de dados Semelhante às opções anteriores  Comunicações Adição de sincronização de dados e funções em todos os servidores remotos e servidores centrais com validação de controle fiscal e validação de conclusão de transação, o que muitas vezes pode significar comunicações de todos para todos, em que servidores e locais adicionais adicionam requisitos significativos de largura de banda Sites locais Adição de um data center local com servidores que incluem sistemas de gerenciamento de banco de dados

Vantagens

• ✔Baixa exposição à confiabilidade da conexão com a Internet devido a servidores regionais e locais redundantes 

Desvantagens

• ✘ Irrealista onde há pouca conectividade entre as regiões que impedem a sincronização, pois essa abordagem requer ordens de magnitude a mais de comunicações
• ✘ Alto custo de implantação porque as infraestruturas de computação necessárias em locais remotos, incluindo hardware, equipamentos de rede e licenças adicionais de middleware e software 
• ✘ Alto custo de manutenção e operação devido à necessidade de uma equipe local e de processos de coordenação entre os locais
• ✘ Complexidade da validação de dados  porque os dados precisam ser sincronizados entre locais remotos e centrais para validar regras de negócios, processos, segregação de funções e controles
• ✘ Distribuição complexidade que combina a contenção de dados da funcionalidade distribuída ou de bancos de dados distribuídos com validação e recursos automatizados, como numeração automática
• ✘ Recursos funcionais limitados com base em uma sincronização realista entre servidores.
• ✘ Vulnerabilidade da segurança cibernética por meio de servidores locais, clientes especializados e acesso a sistemas de gerenciamento de banco de dados

Resumo

• ✘ Confiabilidaderequer uma largura de banda significativa para sincronizar servidores, bancos de dados e transações, o que é vulnerável a qualquer falha de conectividade combinada com riscos de segurança cibernética
• ✘ Validaçãorequer validação em cada nó do servidor que exige conectividade de alta disponibilidade
• ✘ Capacidade de manutençãorequer pessoal de gerenciamento de sistema, rede e software em cada ponto do servidor de sincronização
• ✘ AdaptabilidadeNão há capacidade de adaptação a diferentes infraestruturas tecnológicas
• ✘ TCO: alto custo por meio de vários servidores, alta largura de banda e recursos locais de tecnologia da informação

Conclusões

A descentralização e o acesso remoto foram critérios de projeto por trás da plataforma FreeBalance Accountability. Os aplicativos criados para o FreeBalance Accountability Suite se beneficiam da abertura e das larguras de banda mais baixas experimentadas pelos governos da Mongólia e de Nunavut, que usaram VSAT para a versão cliente/servidor. O envolvimento com especialistas em PFM de grandes países da Ásia-Pacífico, da América do Sul e da África Subsaariana levou ao desenvolvimento de "requisitos não funcionais" para a plataforma tecnológica, a FreeBalance Accountability Platform.

A abordagem tradicional para a implementação cliente/servidor do COTS ERP é por meio da sincronização de servidores. Isso tem se mostrado proibitivo em termos de custo para muitas empresas multinacionais que implantaram as chamadas abordagens de "ERP de nível 2". Isso não resolve totalmente o problema do custo, pois é necessária uma equipe de tecnologia regional e é preciso haver uma abordagem para a consolidação financeira.

Algumas grandes empresas fizeram a transição para implementações completas de nuvem pública usando tecnologias nativas da nuvem. No entanto, a soberania dos dados é frequentemente perdida para governos estrangeiros que usam essa abordagem.

Os sistemas de gerenciamento financeiro do governo na Web reduzem significativamente os custos em comparação com as abordagens tradicionais de cliente/servidor. Ainda existem algumas restrições a essa abordagem em alguns países que foram descritas neste documento. 

1. Os governos com conectividade de alta disponibilidade e alta largura de banda devem implementar a opção centralizada
2. Os governos com restrições de disponibilidade e largura de banda devem implementar a opção de implantação redundante na maioria dos cenários
3. Os governos devem evitar a opção de sincronização distribuída de alto custo