Los gobiernos se vuelven ágiles en el FISC 2018

Publicado el 23 de abril de 2018 en Crecimiento económico y desarrollo

A veces se gana la carrera sin prisa pero sin pausa. Hay algo que decir sobre las "mejores prácticas" controladas en las instituciones. La dificultad de las llamadas "mejores prácticas" gubernamentales es que la mayoría se desarrollaron para resolver problemas que no tenemos, de manera que no podemos utilizarlas. Hay que encontrar buenas prácticas emergentes que resuelvan los problemas que tenemos, de forma que podamos utilizarlas.
Esta noción se puso de manifiesto durante los talleres de gobernanza de la Comité Directivo Internacional de FreeBalance en Miami el mes pasado. Cada vez se tiene más la sensación de que los métodos tradicionales de gestión de proyectos han demostrado ser ineficaces para las grandes administraciones públicas. Implantación de las TI y reforma de la gestión de las finanzas públicas. Esto es especialmente cierto cuando se implantan sistemas de planificación de recursos empresariales (ERP) en las administraciones públicas.. Aunque el uso de software empresarial diseñado para la administración pública, como la planificación de recursos gubernamentales (GRP), mejora los índices de éxito, se necesita más.

Legado es lo que hace el legado

Se habla mucho de la tecnología heredada en las administraciones públicas. Por término medio, las administraciones públicas incurren en mayores gastos de funcionamiento y mantenimiento de TI que las empresas. El problema no es tanto la tecnología heredada como pensamiento heredado. Muchos gobiernos están migrando de una tecnología obsoleta a otra heredada en un momento en que las empresas se están pasando a la nube con aplicaciones SaaS fácilmente adaptables y de bajo coste. Nuestra opinión es que hay algo de las denominadas "mejores prácticas" informáticas en la administración pública.
Empezando por considerar la GRP como TI, en lugar de como reforma y modernización. No es informática, es transformación.
Exploramos estas prácticas heredadas de TI en el FISC.

La mayoría de las implantaciones de GRP se centran en la reducción del riesgo a través de la documentación y la separación de intereses.
Práctica excesivamente documentada
La principal estrategia de mitigación de riesgos en el pensamiento heredado es la documentación: documentar el proyecto, documentar el estado actual, documentar el futuro, documentar el plan de pruebas, documentar el plan del proyecto, documentar las actas de cada reunión, documentar cada paso en la aceptación del usuario ....
Ya me entiendes.
Los proveedores se convierten en autores y editores. La complejidad de la documentación hace que se centren en prácticas obsoletas de sistemas anteriores. Se personaliza más código. El enfoque en el cumplimiento implica que los proveedores se anclan en los contratos. Los proyectos se alejan de las necesidades.
Y el tiempo necesario para documentar, comprender y aprobar los documentos genera retrasos. Los retrasos aumentan la resistencia al cambio. Esto se debe a que los documentos son una mala representación del progreso. Los gestores de proyectos gubernamentales se muestran reacios a dar el visto bueno en los hitos porque la documentación compleja es abstracta.
Estas prácticas hacen que las implantaciones no satisfagan las necesidades originales, no se entreguen a tiempo o no se ajusten al presupuesto original. Muchas no cumplen las tres cosas.
Además, las autopsias de los proyectos suelen sugerir que se debería haber redactado más documentación.
Separación de intereses
La idea ha sido utilizar las llamadas "mejores prácticas". Por ejemplo: separar a los fabricantes de los integradores, separar en silos los asuntos presupuestarios, financieros, de compras, de recursos humanos y fiscales.
La separación de intereses implica una aplicación al margen de la visión de conjunto, con diferentes incentivos para los proveedores, falta de integración, sin cobertura presupuestaria completa (muchas aplicaciones de gasto funcionan completamente al margen de la contabilidad de compromisos).
El enfoque de separación ha impedido a muchos gobiernos tener una visión holística de la adecuación del software a la reforma prevista, ha creado incentivos perversos para los proveedores de consultoría, los fabricantes de software, los consultores de propuestas y el personal informático.
La falta de una visión holística y de integración hace que los sistemas rara vez cumplan los objetivos a largo plazo. El destino es un ciclo de sustitución de sistemas por otros nuevos que tampoco satisfacen las necesidades a largo plazo. Como se describe en un entrada anterior:
La gestión de proyectos tradicional parte de la base de que los proyectos son complicados, pero predecibles. La construcción de un puente, por ejemplo, puede ser complicada y requerir conocimientos técnicos de ingeniería. Los ingenieros comprenden la resistencia de los materiales, cómo construir en distintas condiciones del terreno y cómo hacer frente a los cambios de temperatura. El progreso del proyecto puede predecirse basándose en proyectos similares. Por supuesto, el progreso real es muy fácil de ver.
Las implantaciones de software empresarial son complejas. Los proyectos de planificación de recursos gubernamentales (GRP) son transformacionales. Se necesitan expertos en finanzas, recursos humanos o contratación pública. Y también expertos en TI. Los usuarios necesitan formación especial. (Los usuarios puente no necesitan formación). Y lo que es más importante, los proyectos GRP transforman y automatizan procesos que provocan una importante resistencia al cambio.

Proyectos informáticos gubernamentales heredados en cascada

Las técnicas de cascada presuponen que se puede realizar toda la planificación antes de adaptar el software. Se presupone que el resultado final del software cumplirá las expectativas gracias a un riguroso trabajo de diseño.
El pensamiento heredado concibe los proyectos de reforma de las TI y la GFP como predecibles. Las prácticas heredadas se imponen a los contratistas para reducir los riesgos percibidos. Nuestro análisis de los proyectos de FreeBalance, los proyectos de otras empresas y la literatura sobre gestión de proyectos y reforma de la GFP nos ha llevado a la conclusión de que las prácticas en cascada aumentar considerablemente el riesgo del proyecto.
El trabajo de diseño, consistente en el análisis de "lo que hay" y "lo que habrá" en documentos de requisitos de software, suele tardar hasta un año en completarse.

• La documentación se centra en el funcionamiento de los sistemas heredados y no en los objetivos de la Administración.
• La documentación impulsa la personalización innecesaria del código
• El enfoque en las soluciones incluye "mejores prácticas" inapropiadas de diferentes contextos, desconectando los proyectos de los problemas que hay que superar.
• El enfoque contractual hace hincapié en las listas de comprobación funcionales, a expensas de las necesidades no funcionales como la usabilidad y la manejabilidad.

A menudo, las administraciones públicas se encuentran con que el análisis tradicional de las necesidades no consigue descubrir requisitos completos. Esto se debe a que el análisis funciona en el vacío, sin un contexto más amplio de cómo se realizan realmente las tareas gubernamentales, qué problemas hay que resolver y qué prácticas emergentes podrían aprovecharse para el cambio.

Admitámoslo: los gobiernos llevan décadas implantando software comercial para las necesidades de GRP y PFM. Las prácticas heredadas han limitado el éxito. Esto llega en un momento en que los gobiernos se enfrentan al reto de la transformación digital. Implantar sistemas móviles centrados en el ciudadano. Aumentar la prestación de servicios a través de la tecnología digital. Integrarse con las redes sociales. Implantar la cadena de bloques y la inteligencia artificial.

Los gobiernos se enfrentan a un punto de inflexión estratégico. Las prácticas de TI gubernamentales dominantes limitan el éxito de la transformación digital

La evolución ágil del gobierno

Las administraciones públicas, al igual que las grandes empresas, utilizan muchos sistemas informáticos. Las legítimas preocupaciones por la seguridad, el rendimiento, la calidad y la fiabilidad hacen que los gobiernos necesiten una sólida gobernanza de TI. El paso de la implantación en cascada a la ágil no debe comprometer la gobernanza de las TI. En Grupo Gartner,  por ejemplo, recomienda un bimodal enfoque de las TI: "Bimodal es la práctica de gestionar dos estilos de trabajo distintos pero coherentes: uno centrado en la previsibilidad y otro en la exploración. El modo 1 está optimizado para áreas que son más predecibles y bien comprendidas. Se centra en explotar lo conocido, renovando el entorno heredado para adaptarlo al mundo digital. El modo 2 es exploratorio, experimenta para resolver nuevos problemas y está optimizado para áreas de incertidumbre..”

Muchos observadores creen que la bimodalidad no es suficiente. El analista Dion Hinchcliffe, por ejemplo, afirma que "el mundo real de la tecnología y las actividades que la hacen fructificar no pueden compartimentarse nítidamente en una estructura dual." El éxito puede encontrarse mejor en un enfoque multimodal. O considerando procesos más ágiles para la implantación y más rígidos tras ella.

Agile en el mundo real

¿Cómo desarrollan soluciones innovadoras los gigantes de Internet? ¿Qué modelos son relevantes para los gobiernos? ¿Existen nuevos modelos de éxito específicos para las administraciones públicas? Estas fueron las preguntas que nos hicimos tras diagnosticar los problemas de implantación de GRP y ERP en el sector público. Los patrones de éxito dieron lugar a la actualización de nuestra metodología ágil, A-i³+qM^TM.

Vimos que nuestras experiencias positivas de aplicación coincidían con las técnicas ágiles practicadas en empresas innovadoras de Internet. También coincidían con las prácticas emergentes del desarrollo nacional. Las pautas de éxito se agrupaban en torno a cuatro dimensiones:

• Integración de productos: Las metodologías de implantación de GRP y ERP están tradicionalmente separadas de las metodologías de desarrollo de productos. Y, el código del software COTS rara vez es adaptado por el fabricante para satisfacer las necesidades del cliente. En su lugar, se desarrolla código personalizado huérfano. FreeBalance lleva décadas integrando la implantación y el desarrollo de productos. El código personalizado aumenta nuestro software COTS. Este enfoque funciona de forma similar a DevOpsun proceso ágil de desarrollo de software.
• Talleres: El contexto es fundamental para el éxito de la reforma. Descubrimos que los documentos e informes rara vez cuentan la historia de la reforma del sector público. Esto se descubre haciendo participar a la gente. También descubrimos que los funcionarios públicos no estaban expuestos a los contextos de la reforma: prácticas buenas y adecuadas en lugar de "mejores prácticas" poco realistas o prácticas muy deficientes heredadas. Era necesaria la participación de los usuarios y del equipo del proyecto. FreeBalance desarrolló talleres de compromiso como lean mecanismo para comunicar el contexto. Y, aprendimos del enfoque emergente del "lienzo" como el Lienzo de modelo de negociocrear estructuras de talleres específicas para cada gobierno.
• Guiones gráficos: La estructura de las especificaciones de FreeBalance se revisó en 2008 para reflejar el enfoque de componentes reutilizables, que denominamos "entidades gubernamentales". Esto incluye la articulación de la entidad y los parámetros de la entidad. Estos parámetros permiten una configurabilidad masiva. La interacción entre entidades está definida. Las entidades se reutilizan entre aplicaciones. Todo esto tiene mucho sentido para los desarrolladores de nuestros productos, pero resulta abstracto para los expertos en PFM. Desarrollamos un método de guión gráfico para facilitar el desarrollo de especificaciones utilizando un enfoque de pensamiento de diseño. Esto se ha ampliado en nuestra metodología ágil actualizada. (Demostrado durante Talleres del FISC 2018.)
• Gestión del cambio: La gestión del cambio organizativo es especialmente difícil en la administración pública. Hemos aprendido del Adaptación Iterativa Orientada a la Resolución de Problemas (PDIA) de la Escuela Kennedy de Harvard. La PDIA abarca mucho más que la gestión del cambio. La técnica tiene un enfoque ideal centrado en el gobierno para la identificación de las partes interesadas (agentes), y enfoques de comunicación. También hemos descubierto que el valor del cambio rara vez se comunica con eficacia a los agentes de cambio potenciales o a los futuros usuarios. Nos dimos cuenta de que la Lienzo de propuesta de valor es una herramienta ideal. (Demostrado durante Talleres del FISC 2018.)

A-i³+qM^TM aprovecha los patrones de éxito para una metodología ágil integral que también incluye:

• GESCED: Una versión adaptada de la estrategia empresarial  PESTLE (Político, Económico, Social, Tecnológico, Jurídico, Medioambiental) para el contexto gubernamental. (Demostrado durante Talleres del FISC 2018.)
• Ágil: Una versión adaptada de Kanban y Scrum para el desarrollo iterativo
• Un desarrollo diferente: Un enfoque ágil, con un manifiesto, para el desarrollo gubernamental paso a paso, que incluye PDIA

Resultados de la implantación ágil

A-i³+qM^TM abarca todo el ciclo de vida del proyecto, empezando por nuestra propuesta a los gobiernos. Evaluamos por adelantado los factores de riesgo, como las limitaciones del programa, las contradicciones entre requisitos y las malas prácticas. Esto determina nuestro enfoque del riesgo e informa la negociación del contrato.

La clave A-i³+qM^TM característica es la iteración de procesos centrales que se entregan en cascada de forma seriada. Estos procesos paralelos comienzan con la formación obligatoria sobre el producto. Los equipos de proyectos gubernamentales necesitan ver las capacidades del sistema en acción. Esto se utiliza para los talleres de configuración y personalización. La capacidad se construye en paralelo. Las configuraciones se aprueban cuando se ven en acción. Al igual que el código personalizado. El progreso es visual.

A-i³+qM^TM acelera la aplicación anclando los proyectos en las aspiraciones de ganancia y en las capacidades del nuevo sistema. Configuración no necesita mucha documentación, sólo salidas de planos del paquete de contabilidad FreeBalance. El desarrollo a medida proceso reduce la complejidad para que los expertos en gestión de las finanzas públicas articulen y validen las necesidades.

A-i³+qM^TM El proceso de desarrollo personalizado incluye:

• El personal de los servicios in situ de FreeBalance elabora guiones gráficos y casos de uso de forma interactiva con los clientes
• El personal de gestión de productos de FreeBalance valida esta información utilizando conocimientos tecnológicos e identifica cómo pueden ampliarse las entidades gubernamentales para otros requisitos del mapa de componentes de PFM.
• Los storyboards y casos de uso validados son aprobados por los clientes
• El personal de gestión de productos de FreeBalance elabora las especificaciones
• El desarrollo de productos FreeBalance valida las especificaciones antes de desarrollar el código
• El personal de servicios in situ de FreeBalance se suma a la garantía de calidad para asegurar que el resultado satisface las necesidades del país
• Las pruebas de aceptación del usuario por parte del cliente validan el uso del código en producción (o demuestran la necesidad de adaptar las especificaciones).

La repetibilidad es un reto fundamental para cualquier metodología. A-i³+qM^TM incluye herramientas de proceso para repetibilidad.

• Lienzo: Amplio espacio de trabajo visible, normalmente de pared o con una gran pizarra blanca, que puede desplegarse en línea, siguiendo una serie de pasos de taller para la lluvia de ideas y la toma de decisiones.
  Alternativamente puede desplegarse en línea
• Tableros: Gran espacio de trabajo visible, normalmente de tamaño mural o de pizarra grande, que puede desplegarse en línea, representando dinámicamente las actividades en curso.
  Alternativamente puede desplegarse en línea
• Planos: Descripción de una configuración de FreeBalance que incluye la articulación de reglas de negocio y flujos de trabajo, desarrollo personalizado específico para cada país, informes e interfaces.
  Describe cualquier desarrollo personalizado específico del país
• Plantillas: Plantilla de documento para crear artefactos de proyecto

Apéndice: A-i³+qM^TM Descripción

Las características del A-i3+qM metodología son:

• Acelerado eliminando el mayor número posible de procesos heredados en cascada que provocan problemas en los proyectos. Esto incluye documentación innecesaria y planes de proyecto detallados, en favor de talleres y pasos de proceso cortos. Los equipos son pequeños para facilitar la comunicación con el cliente y reducir los gastos de coordinación.
• Integrado a través de una metodología única para apoyar el desarrollo y la implantación de servicios. Esto se integra con los requisitos del cliente a través de los procesos centrados en el cliente. Esto proporciona transparencia entre el personal del cliente, los implementadores y el equipo de desarrollo. Los equipos de implantación y desarrollo de productos se integran siguiendo prácticas DevOps.
• Iterativo responder a los cambios del cliente y de la aplicación mediante fases. La metodología aprovecha lo mejor de las metodologías "lean" de desarrollo de software y servicios, con talleres, iteraciones cortas, historias de usuario, hitos y la capacidad de mostrar el progreso. Estas técnicas se extienden más allá de la organización de desarrollo a los servicios de implantación, aprovechando las ganancias de productividad y la capacidad de reaccionar a las necesidades del cliente.
• Aplicación-con plantillas de buenas prácticas y procesos probados de gestión de programas. Esta metodología se centra en el éxito de la implantación por parte del cliente, más que en un lanzamiento de software que alcance objetivos internos o arbitrarios. La implantación y el desarrollo del producto se gestionan a través de una Oficina de Gestión de Programas.
• Calidad garantiza que el software se publique y reciba soporte cumpliendo las buenas prácticas de Commercial Off-the-Shelf (COTS) con pruebas unitarias, de sistema, de estrés y de regresión. La calidad se integra con la implementación, en la que FreeBalance realiza pruebas basadas en los entornos de los clientes.