El libro blanco de FreeBalance explora las ventajas y desventajas de 3 soluciones tecnológicas para implantaciones descentralizadas: la mejor manera de apoyar las capacidades de acceso remoto en gobiernos con baja densidad de población y conectividad subóptima.
Introducción
Experiencia FreeBalance única
FreeBalance es un proveedor global integrado de software de planificación de recursos gubernamentales (GRP) y servicios de gestión de las finanzas públicas (PFM). Además de ofrecer tanto productos como servicios, algo que pocos proveedores hacen, la empresa ha desarrollado la completa FreeBalance Accountability Suite específicamente para las administraciones públicas. La experiencia con este primer software GRP comercial (COTS) desplegado en 30 países, y el enfoque centrado en la administración pública dan a la empresa una perspectiva única.
Como empresa social y miembro del Pacto de las Naciones Unidas, la misión de FreeBalance es aportar una tecnología sólida y una consultoría centrada en ayudar a los gobiernos a lograr un crecimiento sostenible. Muchos países de mercados emergentes y economías en desarrollo (EMDE) utilizan FreeBalance Accountability Suite para mejorar los resultados de la gestión de las finanzas públicas. Esto permite a FreeBalance comprender los vínculos entre la tecnología y la gestión de las finanzas públicas en diversas situaciones.
La integración de las finanzas públicas en territorios extensos de baja densidad es una de las situaciones menos comunes. Muchos países avanzados y de renta media disfrutan de un ancho de banda de telecomunicaciones excelente y redundante. La experiencia de FreeBalance en Mongolia y el territorio canadiense de Nunavut es valiosa para cualquier gobierno con telecomunicaciones limitadas. También es beneficiosa para descentralizar las funciones de las finanzas públicas.
Existen cuatro enfoques principales para que los gobiernos adquieran Sistemas de Información de Gestión Financiera (FMIS):
- GRP COTSsoftware de categoría empresarial, como FreeBalance Accountability Suite, desarrollado exclusivamente para la gestión financiera pública y gubernamental, a menudo denominado "Best-of-Breed
- ERP COTS: Software de planificación de recursos empresariales desarrollado para el sector privado con funciones añadidas para dar soporte a la "industria vertical del sector público".
- Aduana gubernamental: Software a medida diseñado por gobiernos que asumen todas las responsabilidades del ciclo de vida del desarrollo de software (SDLC).
- Consultoría de software a medida: Software a medida diseñado por un tercero en nombre de los requisitos gubernamentales.
Aunque la tendencia es que los gobiernos adopten soluciones COTS más sólidas, adaptables y completas que las opciones personalizadas, la arquitectura tecnológica seleccionada desempeña papeles facilitadores o inhibidores. Todas las opciones tienen arquitecturas tecnológicas. Las arquitecturas tecnológicas difieren dentro de las opciones.
Las arquitecturas tecnológicas son importantes en la gestión de las finanzas públicas
Algunas empresas tecnológicas tienen experiencia en el despliegue de sistemas descentralizados complejos en redes troncales de telecomunicaciones eficaces. Estas empresas comprenden menos las implicaciones para la gestión de las finanzas públicas de las soluciones tecnológicas descentralizadas con una conectividad limitada. Los gobiernos buscan arquitecturas tecnológicas rentables adaptadas a las realidades de las telecomunicaciones y las finanzas públicas.
Una infraestructura tecnológica rentable y eficiente para la mayoría de los requisitos de software empresarial, como la contratación pública o la gestión de las relaciones con los clientes, puede carecer de rentabilidad y eficiencia para el ERP financiero. El bloqueo de registros, la confirmación de transacciones, la segregación de funciones, la validación y la integridad de los datos, entre otros factores, son más críticos en la gestión financiera cuando se despliegan de forma descentralizada. Además, las infraestructuras tecnológicas de ERP financiero eficaces para el sector privado pueden no serlo en las finanzas públicas debido a la adición de controles presupuestarios y de compromisos. Por un lado, cualquier latencia en la confirmación de compromisos y obligaciones entre administraciones públicas podría dar lugar a transacciones no válidas. Esta latencia no afectaría negativamente a la integridad contable del sector privado.
Los sistemas de software COTS de clase empresarial, ya sean ERP diseñados originalmente para el sector privado o GRP diseñados para el sector público, se construyen sobre pilas de software. Una pila de software incluye bases de datos, lenguajes de programación, gestión de transacciones y otras formas de middleware. Cubren las capas de datos, lógica y presentación de cualquier aplicación de software empresarial. Y estas pilas de software tienen implicaciones tecnológicas descentralizadas. En otras palabras, las elecciones realizadas por los proveedores de software COTS de clase empresarial ayudan o limitan la descentralización gubernamental en entornos con restricciones de telecomunicaciones.
Objetivos del Libro Blanco
Este documento examina la necesidad de contar con Sistemas de Información de Gestión Financiera (SIGF) descentralizados para apoyar la reforma de las finanzas públicas. Se ofrecen criterios de evaluación para la arquitectura tecnológica y las soluciones de red. Se evalúan tres alternativas principales.
Los profesionales de la Administración pueden aprovechar este documento para identificar las ventajas y desventajas de las arquitecturas de redes tecnológicas en el contexto de las condiciones de telecomunicación del país.
¿Por qué algunos gobiernos necesitan apoyar sistemas de información para la gestión financiera descentralizados tecnológicamente?
¿Por qué la descentralización fiscal es una tendencia creciente?
Esta importante tendencia se ha visto impulsada por la necesidad de mejorar los servicios al ciudadano, especialmente en los países grandes. Los funcionarios locales tienen más posibilidades de comprender el contexto ciudadano para tomar mejores decisiones. Los sistemas FMIS eficaces proporcionan automatización y controles fiscales para gestionar las tareas rutinarias. Esto reduce la carga de los ministerios de finanzas, que pueden aprovechar las capacidades analíticas para comprender el impacto fiscal de las sugerencias políticas, elaborar mejores presupuestos y prever superávits y déficits presupuestarios y de tesorería. Las entidades presupuestarias descentralizadas, como los ministerios competentes, los organismos y los gobiernos subnacionales, pueden asumir tareas fiscales intermedias en consonancia con el desarrollo de capacidades. Por ejemplo, los ministerios competentes y los gobiernos subnacionales de Kosovo pueden tomar decisiones rutinarias sobre transferencias presupuestarias sujetas a normas y controles. La tesorería central de Kosovo gestiona solicitudes de transferencias presupuestarias más complejas y mucho menos frecuentes. Esto deja más tiempo para las tareas de gestión de tesorería y planificación presupuestaria.
El enfoque de la descentralización desde el punto de vista de las finanzas públicas difiere de un país a otro. Algunos tienen gobiernos unitarios, como Mongolia. Otros, como Canadá, funcionan con un sistema federal. Muchas regiones (estados, provincias, territorios), como el Territorio de Nunavut (2.038.722 km2), son mayores que muchos países. Estos gobiernos subnacionales tratan de mejorar la administración de los fondos públicos en el contexto de las telecomunicaciones.
En el futuro se esperan mejoras en muchas infraestructuras de telecomunicaciones de países y regiones subnacionales con limitaciones de ancho de banda. Esto cambiará el análisis coste/beneficio de las decisiones sobre arquitectura tecnológica. Al igual que la reforma de la gestión de las finanzas públicas, la arquitectura de las telecomunicaciones es más un camino que un destino.
¿Por qué la escasa conectividad impide a muchos gobiernos apoyar la descentralización fiscal mediante la tecnología FMIS?
La brecha digitalBrecha digital e informática entre países y dentro de las regiones de los países, limita las aspiraciones de reforma de la gestión de las finanzas públicas
La conectividad de las administraciones públicas de los países emergentes no es óptima, sobre todo en los países con baja densidad de población. Asimismo, muchas economías avanzadas tienen escasa cobertura de Internet en grandes zonas con baja densidad de población, como Australia, Brasil, Canadá y Estados Unidos.
Incluso con buenas infraestructuras de telecomunicaciones en los países, la arquitectura de software COTS puede incrementar los costes de forma desmesurada. Esto se debe a que estos proveedores ajustan el diseño de la infraestructura tecnológica para dar soporte a "casos de uso", entre otros:
- Anchos de banda de pequeños a grandes
- Pocas pérdidas de conectividad, de ocasionales a importantes
- Variabilidad en la actividad de los usuarios, donde los picos de actividad pueden ser desde ligeramente superiores hasta órdenes de magnitud superiores a la actividad media.
- De infraestructuras informáticas mínimas a infraestructuras redundantes
- Sistemas abiertos para soportar una amplia gama de infraestructuras tecnológicas a sistemas significativamente propietarios con una gama limitada de opciones de infraestructura.
Aunque la arquitectura tecnológica de FreeBalance Accountability Suite, FreeBalance Accountability Platform, se diseñó para infraestructuras informáticas limitadas, muchos sistemas COTS requieren importantes recursos informáticos y de red. Los costes siguen siendo elevados para proporcionar los servicios de gran ancho de banda que necesitan muchos sistemas COTS. Los sistemas COTS que aprovechan las infraestructuras de nube pública rara vez satisfacen las necesidades de gestión financiera de los gobiernos en países grandes con baja densidad de población.
¿Cuáles son las implicaciones de la brecha digital mundial para los gobiernos?
Falta de acceso equitativo a la banda ancha de alta disponibilidad
Fuente: https://submarine-cable-map-2019.telegeography.com/
Falta de capacidad de Internet
Fuente: https://ourworldindata.org/internet
Dificultad para apoyar el gobierno electrónico
¿Cuáles son las implicaciones de la gestión de las finanzas públicas para la conectividad a distancia?
Algunos observadores ven similitudes significativas entre los requisitos de la Administración y los de las grandes empresas. Los que trabajamos en el ámbito de la gestión de las finanzas públicas consideramos esta idea casi absurda. Lo que hay que entender son las diferencias entre la GFP y la gestión financiera del sector privado. Estas diferencias tienen importantes implicaciones para la arquitectura tecnológica:
- Cobertura robusta: La gestión de las finanzas públicas representa la mayor parte del PIB en la mayoría de los países, con el mayor número de empleados y la mayor masa salarial.
- Cobertura total: La GFP abarca a todos los ciudadanos y a todas las empresas de un país, el gobierno no puede permitirse el lujo de despedir a los clientes no rentables
- Complejidad financiera: PFM abarca muchas más "líneas de negocio" que cualquier conglomerado mundial,
- Variabilidad tecnológica: La GFP abarca todas las regiones de un país, el gobierno no puede permitirse el lujo de centrarse exclusivamente en ciudades con excelentes infraestructuras tecnológicas.
- Gestión presupuestaria: La PFM utiliza una contabilidad de compromisos basada en el presupuesto, en la que los presupuestos son la ley, por lo que es necesario conocer el "saldo libre" casi en tiempo real.
- Variabilidad de la descentralización: La descentralización de la gestión de las finanzas públicas implica un amplio abanico de posibles autonomías financieras locales y, al mismo tiempo, la necesidad de una visión integrada y consolidada para la transparencia fiscal, la elaboración de informes y la planificación.
- Variabilidad de la práctica: PFM opera con una amplia variedad de prácticas adaptadas con el tiempo a través de la modernización, lo que significa que las arquitecturas tecnológicas a menudo tienen que cambiar para reflejar las mejoras de los procesos y la reforma legal.
Existen pocas "mejores prácticas" establecidas en materia de gestión de las finanzas públicas, si es que existe alguna. Esto significa que la descentralización fiscal en los países rara vez sigue la misma secuencia de acontecimientos. Esto se complica aún más por otras reformas de la GFP con implicaciones en la arquitectura tecnológica.
¿Cómo pueden los gobiernos evaluar las soluciones tecnológicas del SIFM para implantaciones descentralizadas?
Muchas soluciones de proveedores COTS presuponen una conectividad de banda ancha fiable y persistente. Otras requieren sincronización entre los nodos de la red. Se trata de opciones poco realistas y demasiado complejas para muchos contextos.
¿Por qué es importante comprender la relación entre la gestión de las finanzas públicas y la conectividad de la red?
Los vínculos entre la descentralización de la gestión de las finanzas públicas y las infraestructuras de telecomunicaciones disponibles constituyen el contexto de las decisiones sobre arquitectura tecnológica gubernamental:
- Grado de descentralización: la carga de coordinación y consolidación aumenta con la descentralización fiscal
- Variación de la conectividadLa elección de la tecnología depende de las regiones más vulnerables, con menor ancho de banda y menor capacidad de recuperación.
- Huella de la transacción: las infraestructuras de red y coordinación dependen del volumen de transacciones y de los tiempos de espera.
¿Por qué los costes totales difieren tanto de una solución a otra?
Existe la opinión de que los costes de software, ya sean licencias COTS o servicios desarrollados a medida, representan la mayor parte del coste total de propiedad (TCO) de un sistema financiero gubernamental. La realidad es que la implantación (costes relacionados con la personalización del código) y la sostenibilidad (soporte, actualizaciones y formación) representan el mayor porcentaje de los costes. Una tarificación precisa del CTP debe incluir los costes de los funcionarios.
También existe la opinión de que la infraestructura tecnológica necesaria para dar soporte a las opciones COTS es más o menos similar. Sin embargo, el coste total de propiedad de los equipos y el mantenimiento de los centros de datos difieren mucho en función de las limitaciones de diseño del software, especialmente en escenarios descentralizados:
- Hardwareordenadores y equipos de red adicionales para centros de datos distribuidos, sincronización y fiabilidad.
- Middlewarelicencias adicionales para bases de datos, sistemas operativos, servidores de aplicaciones, gestores de metadatos y procesamiento de transacciones.
- Ancho de bandala conectividad mínima prevista para algunas soluciones puede requerir la mejora de las infraestructuras de telecomunicaciones
- MantenimientoLa necesidad de competencias informáticas para los centros de datos distribuidos exige pagar más por ellas.
¿Cuáles son las ventajas del enfoque basado en la web?
FreeBalance proporciona sistemas de gestión financiera gubernamental nativos de la web. Muchos proveedores establecidos ofrecen sistemas habilitados para la web que traducen las funciones cliente/servidor a través de la web. También existen ofertas de nube pública. FreeBalance es compatible con las instalaciones, los servicios compartidos gubernamentales y las opciones de nube pública que utilizan la misma tecnología.
Quedan muy pocos sistemas financieros puramente cliente/servidor en uso. Los enfoques web superan muchos de los problemas de la tecnología de la información gubernamental de la época cliente/servidor:
- Gestión del sistemaCapacidad para crear grupos de servicios compartidos para la gestión de sistemas y redes que no requieran personal informático local.
- Gestión del softwareCapacidad de los grupos de servicios compartidos para gestionar las actualizaciones de todo el sistema, de modo que todos los sistemas funcionen con las mismas normas empresariales, controles y flujos de trabajo.
- Costes de equipamiento: los sistemas web no requieren una potencia de cálculo significativa para las estaciones de trabajo de los usuarios.
- Ciberseguridad: la ausencia de un código operativo local reduce las oportunidades de piratería, virus y corrupción financiera.
- Sostenibilidad medioambientaly: los sistemas web y en la nube suelen requerir menos energía que la infraestructura tradicional
¿Cuáles son las implicaciones de la integridad de la información en los despliegues descentralizados?
Las consecuencias de unos métodos de arquitectura tecnológica inadecuados para el despliegue descentralizado son, entre otras, las siguientes:
- Pérdida de integridad de los datos
- Mayor necesidad de ancho de banda
- Contención de la información durante la consolidación
- Transacciones no válidas en procesos complejos
- Vulnerabilidades de ciberseguridad
¿Cómo resume FreeBalance las principales ventajas e inconvenientes de las opciones descentralizadas y remotas?
Hay cinco consideraciones arquitectónicas importantes a tener en cuenta para las opciones de infraestructura tecnológica en contextos descentralizados y remotos. Esto se refiere a la medida en que la infraestructura tecnológica soporta:
- Fiabilidad: transacción fiable e integridad de los datos en el contexto
- Validación: valida eficazmente las transacciones y los presupuestos
- Mantenibilidadfacilidad de gestión del sistema, la red y el software
- Adaptabilidad: cambios en la infraestructura tecnológica para apoyar la reforma de la gestión de las finanzas públicas y la mejora de la conectividad
- TCOcontrol de costes, durante cinco o más años, con la arquitectura tecnológica propuesta
¿Cuáles son las ventajas y desventajas de las soluciones tecnológicas FMIS descentralizadas y de conectividad remota?
¿Cuáles son las tres soluciones más comunes?
- Centralizado
- Redundante
- Distribuido
1. Opción de despliegue centralizado
Esta opción incluye un centro de datos central, normalmente proporcionado como un servicio compartido del gobierno o a través de una plataforma de nube pública. Los sistemas redundantes para la tolerancia a fallos y la disponibilidad en los centros de datos gubernamentales son una buena práctica, mientras que los proveedores de nubes públicas suelen tener redundancia integrada.
Los usuarios de PFM se conectan a los sistemas a través de conexiones sencillas y seguras a Internet mediante cifrado a través de redes locales y de área extensa que aprovechan la Internet pública. También se pueden utilizar redes privadas y comunicaciones por satélite.
Configuración típica
Comunicaciones
Sitios locales
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Ventajas
- ✔ Bajo coste de despliegue en emplazamientos remotos con un router para el acceso a Internet
- ✔ Bajo coste de mantenimiento y funcionamiento sin mantenimiento de software o redes en regiones
- ✔ Bajo coste de las comunicaciones en la mayoría de los contextos mediante servicios comerciales de Internet.
Desventajas
- ✘ Alta exposición a la fiabilidad de la conexión a Internet, los sistemas no pueden utilizarse a distancia cuando fallan las comunicaciones
Resumen
- ✘ Fiabilidad: requiere una conectividad de alta disponibilidad, normalmente con un gran ancho de banda para dar soporte a todos los usuarios distribuidos, lo que significa que cualquier problema de conectividad provocará fallos en las transacciones.
- ✔ Validaciónlas transacciones se validan de forma centralizada con un único conjunto de normas
- ✔ Mantenibilidadmantenimiento centralizado por un solo equipo
- ✔ AdaptabilidadDifícil adaptación a diferentes infraestructuras tecnológicas.
- ✔ TCO: controla el coste de los equipos locales y de los profesionales locales de las tecnologías de la información.
2. Opción de despliegue redundante
Esta opción incluye un centro de datos central, normalmente proporcionado como un servicio compartido del gobierno o a través de una plataforma de nube pública. Los sistemas redundantes para la tolerancia a fallos y la disponibilidad en los centros de datos gubernamentales son una buena práctica, mientras que los proveedores de nubes públicas suelen tener redundancia integrada.
Los usuarios de PFM se conectan a los sistemas a través de conexiones sencillas y seguras a Internet mediante cifrado a través de redes locales y de área extensa que suelen aprovechar la Internet pública. A diferencia de la versión totalmente centralizada, la Opción 1, ésta admite múltiples conexiones redundantes a Internet, operadas en una configuración tolerante a fallos. Entre las variantes de este enfoque se incluyen las copias de seguridad de conmutación por error a diferentes proveedores de servicios de Internet (ISP), conexiones telefónicas de acceso telefónico, datos celulares o tecnología de terminal de apertura muy pequeña (VSAT).
Configuración típica
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Ventajas
- ✔ Bajo coste de despliegue en emplazamientos remotos con un router para el acceso a Internet
- ✔ Bajo coste de mantenimiento y funcionamiento sin mantenimiento de software o redes en regiones
- ✔ Baja exposición a la fiabilidad/calidad de la conexión a Internet: múltiples circuitos ISP garantizan que en todo momento haya conectividad entre la ubicación remota y la plataforma GRP central.
Desventajas
- ✘ Mayor coste de comunicaciones en función de la necesidad de conmutación por error
- ✘ Irrealista si no hay ISP o conexiones telefónicas alternativas y si el uso ocasional de VSAT es demasiado caro
Resumen
- ✔ Fiabilidad: transacciones fiables e integridad de los datos mediante conectividad redundante
- ✔ Validaciónlas transacciones se validan de forma centralizada con un único conjunto de normas
- ✔ Mantenibilidadmantenimiento centralizado por un solo equipo
- ✔ Adaptabilidad: se adapta a los cambios gracias a la conectividad de reserva
- ✔ TCOalgunos costes adicionales para aprovechar la conectividad de reserva que ✘ podría resultar caro en algunos contextos
3. Sincronización distribuida
Esta opción incluye un centro de datos central y muchos centros de datos regionales. La información se sincroniza entre los servidores de todos los centros de datos. La opción de migrar a la nube pública es poco realista en la mayoría de las circunstancias. La tolerancia a fallos se soporta mediante el uso de múltiples servidores en múltiples ubicaciones. Se requiere un ancho de banda considerable porque el software y la sincronización de las bases de datos implican que cada transacción viaja a cada servidor.
Los usuarios de PFM se conectan a los sistemas a través de conexiones sencillas y seguras a Internet mediante cifrado a través de redes locales, mientras que la sincronización entre servidores suele realizarse a través de la red pública de Internet.
Algunas variantes de este enfoque consisten en distribuir la lógica empresarial necesaria entre los servidores locales y regionales, en lugar de realizar una sincronización completa. Otro enfoque consiste en distribuir las bases de datos entre los nodos, de modo que los servidores locales sólo contengan datos locales.
Configuración típica
Centro de datos
Comunicaciones
Sitios locales
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Ventajas
- ✔Baja exposición a la fiabilidad de la conexión a Internet gracias a servidores regionales y locales redundantes
Desventajas
- ✘ Irrealista donde hay poca conectividad entre las regiones que impiden la sincronización porque este enfoque requiere órdenes de magnitud más comunicaciones.
- ✘ Coste elevado de despliegue porque se requieren infraestructuras informáticas en emplazamientos remotos, incluido hardware, equipos de red y licencias adicionales de middleware y software.
- ✘ Coste elevado de mantenimiento y funcionamiento debido a la necesidad de personal local y procesos de coordinación entre centros
- ✘ Complejidad de la validación de datos porque es necesario sincronizar los datos entre los sitios remotos y centrales para validar las normas empresariales, los procesos, la segregación de funciones y los controles.
- ✘ Distribución complejidad que combina la contención de datos a partir de funcionalidades distribuidas o bases de datos distribuidas con validación y funciones automatizadas como la numeración automática.
- ✘ Capacidades funcionales limitadas basada en una sincronización realista entre servidores.
- ✘ Vulnerabilidad de la ciberseguridad mediante servidores locales, clientes especializados y acceso a sistemas de gestión de bases de datos.
Resumen
- ✘ Fiabilidad: requiere un ancho de banda considerable para sincronizar servidores, bases de datos y transacciones, lo que es vulnerable a cualquier fallo de conectividad combinado con riesgos de ciberseguridad.
- ✘ Validaciónrequiere validación en cada nodo servidor que requiera conectividad de alta disponibilidad
- ✘ Mantenibilidad: requiere personal de gestión de sistemas, redes y software en cada punto del servidor de sincronización.
- ✘ Adaptabilidad: sin capacidad para adaptarse a diferentes infraestructuras tecnológicas
- ✘ TCOAlto coste a través de múltiples servidores, gran ancho de banda y recursos informáticos locales.
Conclusiones
La descentralización y el acceso remoto fueron los criterios de diseño de FreeBalance Accountability Platform. Las aplicaciones creadas para FreeBalance Accountability Suite se benefician de la apertura y el menor ancho de banda experimentados por los gobiernos de Mongolia y Nunavut, que habían utilizado VSAT para la versión cliente/servidor. La colaboración con expertos en gestión de las finanzas públicas de grandes países de Asia-Pacífico, Sudamérica y el África subsahariana condujo al desarrollo de "requisitos no funcionales" para la plataforma tecnológica, la FreeBalance Accountability Platform.
El enfoque tradicional para la implantación cliente/servidor de ERP COTS consiste en la sincronización de servidores. Esto ha resultado prohibitivo para muchas empresas multinacionales que han implantado los denominados enfoques "ERP de nivel 2". Esto no resuelve totalmente el problema de los costes, ya que se requiere personal tecnológico regional y es necesario un enfoque para la consolidación financiera.
Algunas grandes empresas han pasado a implantar nubes públicas completas utilizando tecnologías nativas de la nube. Sin embargo, la soberanía de los datos suele perderse para los gobiernos extranjeros que utilizan este enfoque.
Los sistemas web de gestión financiera de las administraciones públicas reducen considerablemente los costes en comparación con los enfoques tradicionales cliente/servidor. En algunos países, este enfoque sigue presentando algunas limitaciones que se han descrito en este documento.
- Los gobiernos con conectividad de alta disponibilidad y gran ancho de banda deberían aplicar la opción centralizada
- Los gobiernos con limitaciones de disponibilidad y ancho de banda deberían aplicar la opción de despliegue redundante en la mayoría de los casos.
- Los gobiernos deben evitar la opción de sincronización distribuida de alto coste