Os desafios da implementação de sistemas de gestão financeira na administração pública e A integração destes sistemas com a tecnologia mais recente para apoiar a orçamentação baseada em resultados exige uma compreensão do contexto alterado em que os governos se encontram.
Figura e terra
Tecnologia de base de back-office: os famosos acrónimos de 3 letras ERP, SCM, CPM, CRM, PPM, GRC já não são as principais tecnologias empresariais. Estamos num mundo SMACT (Social, Mobile, Analytics, Cloud, Internet of Things) e não num mundo ERP.
Os governos estão a procurar transformar-se digitalmente. As tecnologias herdadas e o pensamento de projecto herdado não são facilitadores da transformação digital.
A tecnologia para a gestão das finanças públicas - designada por IFMIS ou ERP governamental, ou aquilo a que gostamos de chamar "GRP" - já não é a grande novidade na tecnologia governamental.
O que é que está a acontecer? Os sistemas de back-office tornaram-se obsoletos?
Trata-se de um fenómeno tecnológico conhecido como "figura e solo", cunhada pelo teórico dos media Marshall McLuhan. Os sistemas de back-office, ou "sistemas de registo", tornaram-se a base ou o contexto da nova tecnologia. É mais ou menos da mesma forma que as redes sociais se tornaram a figura definidora, suplantando a televisão. Tal como a televisão, os "sistemas de registo" continuam a ser importantes na medida em que contextualizar o que está a chamar a nossa atenção: social. É a era dos "sistemas de empenhamento".
Porquê sistemas de compromisso na administração pública?
Já passou meia década ou mais desde que Geoffrey Moore definiu este conceito.
Moore sugere que os sistemas de registo melhoram a eficiência, enquanto os sistemas de compromisso melhoram a eficácia. Os sistemas de registo centram-se nos custos, na qualidade, na normalização e na conformidade.
A eficácia, sob a forma de desempenho e resultados, tornou-se um tema importante na reforma governamental. A agenda do BID referiu-se à "definição e utilização de dados de desempenho". Os Sistemas de Envolvimento prometem facilitar a interacção complexa entre o governo, os níveis governamentais, as organizações internacionais, a sociedade civil e os cidadãos. É uma visão optimista e convincente.
Tem havido alguma resistência ao conceito de "social" no governo. No entanto, o objectivo do governo é social. Os governos são confrontados com "problemas perversos" de sustentabilidade, desigualdade, resiliência, crescimento e bem-estar. Estes problemas não podem ser ultrapassados através dos métodos tradicionais de governação. É necessário o empenhamento e os sistemas administrativos devem apoiá-lo.
A recente IBM Livro branco descreve como os sistemas de compromisso diferem dos sistemas de registo:
-
“Aplicações sociais. A melhor forma de incentivar os funcionários a tirar partido da informação é permitir-lhes colaborar. Quer se trate de gestão de projectos, desenvolvimento ou investigação, as aplicações sociais podem facilitar a transição de uma empresa de sistemas de registo para uma empresa de sistemas de envolvimento.
-
Integração de sistemas que ainda não estão "ligados". Quer se trate de cadeias de abastecimento, ecossistemas de parceiros, sistemas de RH, etc., para que um sistema de compromisso funcione como um todo coeso, as tecnologias terão de ser integradas.
-
Tecnologias de plataforma adequadas. Para integrar sistemas, bem como para oferecer novos sistemas de apoio a uma colaboração melhorada - que é o que os sistemas de compromisso pretendem, no fim de contas - terão de ser implementadas tecnologias de plataforma adequadas. Embora a maioria seja baseado na nuvem, podem ser representadas como ofertas SaaS, PaaS ou IaaS, consoante o caso."
Roteiro dos Sistemas de Registo para os Sistemas de Envolvimento
O BID tem estado activo na promoção da transparência financeira do governo e do orçamento participativo. A ordem de trabalhos do workshop identifica muitos dos obstáculos que impedem os sistemas governamentais de permitir a participação. Isto faz parte da modernização da Gestão das Finanças Públicas (GFP) a nível mundial. O roteiro da modernização corresponde a quatro temas do workshop:
-
Integração: Os sistemas financeiros públicos na América Latina e nas Caraíbas carecem de integração entre os subsistemas. As classificações orçamentais e contabilísticas são frequentemente diferentes. Além disso, os principais subsistemas financeiros, como a folha de pagamentos e os contratos públicos, não têm consciência do orçamento. A agenda aponta para a necessidade de "uma melhor integração entre a informação orçamental e o registo contabilístico, a fim de produzir o balanço financeiro de forma atempada e automatizada". Isto é importante para a eficiência, o custo e a conformidade dos sistemas de registo. Os sistemas de compromisso precisam de mais do que integração, precisam de metadados unificados. Precisam de muito mais do que relatórios atempados, precisam de informações actuais e de alertas precoces.
-
Transparência: "A transparência fiscal para melhorar a responsabilização das políticas públicas de uma forma fácil de utilizar" é outro tema do seminário. A transparência e a responsabilidade são importantes factores de conformidade nos sistemas de registo. Isto inclui o controlo governamental, como a auditoria, e o controlo da sociedade civil. A transparência é parte integrante dos sistemas de empenhamento. O ónus da transparência fiscal do governo é complicado quando os metadados diferem entre sistemas.
-
Desempenho: O seminário identifica a necessidade de "definição e utilização de dados de desempenho" e de aumentar "a utilização do IFMIS no processo de tomada de decisões". A gestão do desempenho é muito mais difícil no sector público do que no sector privado, devido à complexidade das estruturas organizacionais e à ausência de lucro como objectivo final. O caminho para a gestão do desempenho da administração pública começa frequentemente com a definição de objectivos e programas. As realizações e os resultados aumentam o planeamento e a avaliação. É necessária uma classificação unificada das contas públicas que apoie a activação progressiva das características de desempenho em todos os subsistemas financeiros. Só com esta estrutura de desempenho é que os governos podem envolver a sociedade civil, ligando os planos aos resultados. De outro modo, a afectação orçamental é sobre inputs e não há informação objectiva para provar se o governo está a ser bem sucedido nos objectivos nacionais.
-
Risco: Os sistemas de registo apoiam o "C" de Governação, Risco e Conformidade (GRC). A agenda aponta para a necessidade de "apoiar a gestão de determinados riscos fiscais, como os que são gerados pelas parcerias público-privadas". As novas disposições fiscais, como as PPP, os contratos de desempenho, a externalização e a partilha de receitas, têm tudo a ver com compromisso. Este compromisso promete um desempenho inovador, mas aumenta o risco para o governo. Os sistemas de compromisso são necessários para que os governos colaborem para reduzir os riscos.
Para além da integração técnica
É necessária uma forte integração para apoiar as necessidades de transparência, desempenho e redução de riscos dos sistemas de compromisso.
Foi um sinal, há alguns anos, quando a correcção ortográfica do Microsoft Word recomendou a alteração de "integração sem falhas" para "integração sem vergonha". Isto porque a integração dentro dos principais conjuntos de software empresarial era difícil. A integração para além destas suites era ainda mais complicada. Os metadados eram difíceis de gerir e as pequenas alterações a qualquer sistema apresentavam erros. As normas de serviços Web ajudaram até certo ponto, mas a consolidação do software empresarial agravou a complexidade. Muitos clientes de ERP (Enterprise Resource Planning) ficam chocados ao saber que é prática normal definir metadados de forma diferente entre subsistemas nas chamadas "suites integradas". Os grandes fornecedores de ERP, por exemplo, promovem a integração como uma vantagem dos seus conjuntos de produtos. Trata-se, na maioria das vezes, de uma hipérbole com mecanismos de integração complexos, especialmente com produtos de software resultantes de aquisições de fornecedores. As nossas definições são:
- InterfaceUma forma de obter informações de um sistema para outro que requer frequentemente um processo manual (como a importação de dados em lote) ou uma má prática (como ficheiros simples e chamadas directas a bases de dados)
- IntegraçãoMétodo automatizado de passagem de transacções de um sistema para outro, que tende a utilizar boas práticas (como os serviços Web e as API), mas que pode não incluir todas as transacções
- Interoperabilidademétodo automatizado de integração de todas as funções de todas as aplicações ao longo do ciclo de vida da GFP, incluindo a gestão centralizada de metadados
A minha recomendação para as organizações governamentais que pretendem modernizar os Sistemas de Envolvimento é que se concentrem na unificação dos metadados como parte integrante da concepção. Os sistemas unificados de Planeamento de Recursos Governamentais (GRP), como o FreeBalance Accountability Suite, modernização das instalações.
Para além dos sistemas de compromisso?
Os sistemas de envolvimento não são o objectivo final. A concepção unificada dos sistemas de registo será necessária para o contexto do envolvimento. Ray Wang, do Constellation Research Group, identificou os sinais fracos que mostram a emergência de sistemas de experiência e realização pessoal. Os analistas do Grupo Gartner, como Michael Guay, descrever "Sistemas de Inovação" e "Sistemas de Diferenciação".
Por conseguinte, os governos têm de fazer uma integração correcta.