3 Conclusões da Conferência ODI: Aula "Navegar na policrise"=

3 Conclusões da Conferência ODI: "Navegar na policrise"

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O Instituto de Desenvolvimento Ultramarino (ODI) organizou uma conferência de dois dias sobre Gestão das Finanças Públicas (GFP). "Navigating the poly-crisis", que atraiu muitos profissionais e líderes de opinião na semana passada (repetição). Esta iniciativa seguiu-se ao Consórcio Internacional sobre Gestão Financeira Governamental (ICGFM) conferência na semana anterior (as nossas conclusões). As nossas conclusões da conferência ODI são as seguintes

  1. A era das policrises exige resiliência das finanças públicas
  2. A resiliência das finanças públicas significa utilizar as boas práticas de GFP que conhecemos
  3. Aumento da digitalização para a eficiência e eficácia da GFP

1. A policrise exige resiliência das finanças públicas

Antecedentes da policrise

O Relatório sobre os riscos globais do Fórum Económico Mundial identifica os potenciais grupos de crise. Os governos estão no centro da abordagem destes riscos. Os riscos concretizados acumularam-se em policrise: "A definição geralmente reconhecida de policrise é a ocorrência simultânea de vários acontecimentos catastróficos. Com base nesta definição, a maioria dos peritos concorda que tende a referir-se especificamente, não apenas a uma situação em que várias crises coincidem, mas a uma situação em que as crises se tornam ainda mais perigosas do que cada catástrofe ou emergência por si só."

Necessidade de resiliência das finanças públicas 

As catástrofes naturais, as pandemias, as alterações climáticas, a inflação, a desigualdade, os conflitos e as flutuações dos preços das moedas e dos produtos de base representam um peso significativo para as finanças públicas:

  • Aumento das despesas para apoio social e empresarial
  • Redução das receitas por incapacidade de pagar impostos
  • Aumento da dívida para satisfazer as necessidades de despesas
  • Espaço orçamental reduzido para enfrentar a próxima crise

Os oradores e os membros do painel do ODI descreveram como a pandemia mostrou a necessidade de resiliência fiscal. O impacto fiscal da Covid-19 nos governos foi muito maior do que o registado após a crise financeira de 2008. Entre os impactos mais preocupantes contam-se:

  • Recuperação desigual entre países e no interior de cada país
  • Maior impacto orçamental negativo nos países mais pobres 
  • Perturbação da despesa com as prioridades políticas e os Objectivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS)

Os governos podem tirar partido das lições aprendidas em várias crises para calcular o valor atual líquido (VAL) da resiliência das finanças públicas.

2. A resiliência das finanças públicas significa tirar partido das boas práticas de GFP 

A GFP que conhecemos

Os governos não precisam de novos instrumentos de GFP, foi o consenso registado na conferência. Os métodos bem conhecidos de GFP precisam de ser aproveitados de forma mais eficaz. A integração das boas práticas de GFP será expressa num manual atualizado do Banco Mundial, a ser lançado em breve (Manual de 1998). 

Entre as observações da conferência em matéria de GFP, contam-se as seguintes

  • A policrise exige múltiplas intervenções de GFP, em vez de se aproveitar o que parece estar mais na moda
  • Os progressos a nível do desempenho da GFP têm sido desiguais, tal como demonstrado no relatório sobre as despesas públicas e a responsabilidade financeira (PEFA) avaliações (sendo que alguns países impedem o acesso do público)
  • A principal deficiência da GFP parece ser a falta de credibilidade orçamental no planeamento e nos controlos orçamentais 
  • A transparência fiscal é a melhor alavanca de governação da GFP, com muitos observadores a centrarem-se na necessidade de transparência da dívida, tal como descrito num recente relatório do Banco Mundial relatório
  • O Banco Mundial deve reimaginar a GFP e apresentar um manual que substitua o de 1998

Necessidade de equilibrar os objectivos políticos a curto e a longo prazo

Os oradores identificaram formas de equilibrar os objectivos de despesa:

  • Aumentar os impostos para mobilizar os recursos internos com cuidado para que a pobreza não aumente a curto prazo
  • Reorientar a despesa dos subsídios gerais para o apoio específico ao crescimento económico - educação, saúde e infra-estruturas
  • Centrar as revisões das despesas nas prioridades e não nas áreas onde podem ser efectuados cortes
  • Alavancar uma dívida efectiva que gere retornos com um bom VAL, em vez de uma dívida que financie despesas com maus resultados na prestação de serviços
  • Dar prioridade à despesa para o crescimento a longo prazo, mesmo em tempos de crise aguda

Lições de resiliência das finanças públicas

O enfoque do governo no crescimento a longo prazo permite a resiliência das finanças públicas. Os investimentos públicos sociais e em infra-estruturas, juntamente com a reforma institucional, permitem a resiliência através de:

  • Melhorar a rede de segurança social, reduzir as vulnerabilidades e alcançar uma equidade que reduza o peso sobre as finanças públicas aquando da ocorrência de crises
  • Ultrapassar o défice de infra-estruturas para permitir uma recuperação económica mais rápida e melhor
  • Conseguir a adaptação e a atenuação das alterações climáticas para reduzir o número e a gravidade das catástrofes climáticas e o consequente impacto nas finanças públicas (demonstrando o VAL do financiamento climático)
  • Alavancar alternativas de financiamento através de métodos actualizados por parte dos bancos multilaterais de desenvolvimento, formas de reduzir o risco do investimento privado, utilizando a tarifação do carbono, seguros contra catástrofes, obrigações azuis e verdes (embora os oradores tenham alertado para a necessidade de gastar 10 vezes mais no clima e 10 vezes mais nos ODS)

O Chartered Institute for Public Finance Accountancy (CIPFA) observado: 

"Ao trabalhar para aumentar a resiliência financeira, as organizações do sector público enfrentam uma série de obstáculos.

  • Aumento da austeridade: Mais de uma década de austeridade e o impacto da COVID-19 tiveram um impacto significativo na prestação de serviços e, com o aumento da inflação, o valor real dos orçamentos é ainda mais afetado.
  • Mudança das fontes de rendimento: As fontes de rendimento e de financiamento dos organismos do sector público foram gravemente afectadas pela pandemia. Isto torna o planeamento estratégico ainda mais complexo quando se trata de planear a forma como os serviços devem ser prestados.
  • Alteração dos padrões de procura: O aumento da procura de serviços, os custos crescentes dos cuidados de saúde e as mudanças na forma como vivemos e trabalhamos em resultado da pandemia demonstram a necessidade de uma adaptação constante na prestação de serviços públicos.
  • Desafios da cadeia de abastecimento: O aumento da procura de serviços cria pressão em toda a cadeia de abastecimento - desde a aquisição inicial de produtos até à prestação de serviços.
  • A ameaça permanente de suborno e corrupção: A ameaça de fraude é cada vez maior, devido às dificuldades económicas e sociais, bem como à crescente digitalização. Por conseguinte, é fundamental concentrarmo-nos na prevenção da fraude para ajudar a reforçar a resiliência financeira"

Também observámos:

Em última análise, os governos devem esforçar-se por alcançar aquilo a que o Banco Mundial chama prosperidade partilhada e pobreza para alcançar a resiliência. Entre os trabalhos de investigação que apoiam esta ideia contam-se

Além disso, o Conselho das Normas Internacionais de Contabilidade do Sector Público (IPSASB) está a desenvolver normas contabilísticas de sustentabilidade.

3. Aumento da digitalização para a eficiência e eficácia da GFP

Modernização do Ministério das Finanças

O consenso entre a maioria dos peritos e economistas em GFP é que a tecnologia por si só tem pouco impacto na melhoria da governação. Por outro lado, a reforma jurídica da GFP resulta frequentemente em poucas melhorias de governação quando os processos informais continuam a ser dominantes. Como que observámos na conferência do ICGFM na semana anteriorPara que as finanças públicas possam ser melhoradas de forma significativa, é necessária a combinação de modernização institucional e digitalização.

A questão de saber se os ministérios das finanças devem ter um papel de planeamento e política foi objeto de uma resposta afirmativa na conferência. Só os ministérios das finanças lidam com as externalidades e têm capacidade de convocação. Nenhum funcionário do governo recusa um convite de reunião dos ministros das finanças porque estes ministros controlam o dinheiro.

Os ministérios das finanças também participam noutras alavancas, como a política fiscal, as regras fiscais e a regulamentação. São os ministérios das finanças que devem garantir que os orçamentos são totalmente absorvidos. 

Transformação digital e interoperabilidade da GFP

Os ministérios das finanças têm também um importante função digital. "Uma abordagem que envolva toda a administração pública exige que as suas instituições centrais actuem como portadoras de normas e como reguladoras da digitalização (Documento do ODI)."

PFM digital proporciona um apoio social, uma prestação de serviços e uma transparência fiscal mais eficientes. Este objetivo pode ser alcançado através de controlos integrados e da automatização para alcançar a conformidade. 

Os doadores têm um papel de apoio importante porque "os países com rendimentos mais baixos são os que mais podem beneficiar deste paradigma emergente de GFP digital. Os parceiros de desenvolvimento precisam de ajustar os seus modelos de financiamento para apoiar mais as abordagens emergentes da digitalização (Documento do ODI)." Temos visto muitos doadores a apoiar "silos" de GFP. Continua a haver alguma compreensão da integração e da modularidade.

"Este paradigma prevalecente caracteriza-se por um modelo de financiamento e de prestação inadequado, que contribui para uma arquitetura tecnológica fechada e em silos. Para ser mais flexível e responder às necessidades dos utilizadores (decisores políticos, funcionários públicos e cidadãos), a GFP deve adotar o novo paradigma da administração pública digital, os seus princípios fundamentais - fonte ou verdade única, reutilização e centralização no utilizador - e formas de trabalho (Documento do ODI)."

O que queremos dizer com interoperabilidade:

  • Integração de metadados, como os planos de contas, devem ser complementados por controlos fiscais e de autorização coerentes, que apoiem a separação de funções, para garantir dados de qualidade que sigam processos conformes
  • Critérios de desempenhoO sistema V4M, por exemplo, precisa de se integrar com metadados normalizados, tais como a digitação de planos de contas com planos de objectivos
  • Integração do ciclo orçamental abrange todas as etapas da GFP, como a integração de modelos orçamentais e de dívida ou de autorizações de ajuda no planeamento orçamental

Os governos que utilizam tecnologias e arquitecturas abertas estão mais aptos a apoiar sistemas de empenhamento e sistemas de informação dos sistemas financeiros de retaguarda para melhorar a prestação de serviços e a tomada de decisões. "Isto implica a passagem para uma arquitetura tecnológica muito mais aberta, em que as soluções digitais para a GFP fazem parte de um ecossistema mais vasto de infra-estruturas, dados e serviços digitais partilhados (Documento do ODI)."

Como conseguir a transformação digital da GFP  

"Apesar dos investimentos significativos em TI para a gestão das finanças públicas, o paradigma prevalecente tem-se esforçado por realizar uma transformação digital bem sucedida (Documento do ODI)." Não é de admirar que tantos projectos digitais de GFP se concentrem na digitalização de processos manuais em vez de os repensarem.

O nosso dRecomendações para uma abordagem digital alinhar-se com o consenso da conferência e com o trabalho do ODI:

  • Foco em resultados a alcançar com as iniciativas digitais de GFP. "Os governos precisam de reformar os seus modelos de financiamento e de prestação de serviços para se centrarem mais nos resultados e na resolução dos problemas (Documento do ODI)." 
  • Reconhecer que a interoperabilidade apoia baseado em provas tomada de decisões. "Os dados são a base da administração pública digital. Melhorar a governação dos dados é fundamental para realizar uma revolução digital nas finanças públicas. Enquanto comunidade de prática, a GFP é simultaneamente fornecedora e utilizadora de dados da administração pública, pelo que deve definir normas para si própria e o que espera dos outros (Documento do ODI)." 
  • As tecnologias da informação e da comunicação (TIC) tradicionais não são adequadas para a transformação. São necessários métodos ágeis, iterativos e centrados no utilizador. "Este paradigma emergente para a GFP digital reconhece que a GFP e o digital são meios para atingir um fim, e que os processos de GFP (e as soluções digitais que os sustentam) requerem uma reformulação iterativa contínua para se manterem flexíveis e responderem às necessidades dos utilizadores (Documento do ODI)." .

Outras práticas a considerar na Viagem de transformação digital da GFP incluir:

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