O digital pode transformar as finanças públicas?
A promessa de um novo mundo corajoso no qual os governos são transformados digitalmente, prestando serviços aos cidadãos de forma eficiente e eficaz ainda está, infelizmente, longe. Mas por que este é o caso?
Os recentes Orçamentos e bytes evento realizado pelo Overseas Development Institute (ODI) para o lançamento de seu novo centro de gestão financeira pública digital (PFM) e livro branco intitulado Gestão Financeira Pública Digital: Um Paradigma Emergente são um grande primeiro passo para obter consenso em torno dos desafios e oportunidades, mas em nosso ponto de vista ainda há muita coisa necessária para integrar as finanças públicas, a economia e a tecnologia digital.
O ODI deve ser aplaudido pela importante contribuição destas iniciativas para o corpo de conhecimento e prática da GFP digital e transformação digital do governo. Esta peça cobre nossas principais observações.
ODI Orçamento e Bytes Resumo
As abordagens de GFP digital têm o potencial de combinar as capacidades dos ministérios de finanças com os objetivos e exigências da prestação de serviços digitais, de acordo com o documento da ODI. Entretanto, os autores da ODI advertem que o emergente paradigma da GFP digital enfrenta seis grandes desafios:
- Um viés para soluções comerciais de prateleira (COTS)
- Uma compreensão incompleta das necessidades e incentivos dos usuários
- Uma aversão inerente às formas de trabalho iterativas e incrementais que são fundamentais para ágil
- Lacunas de habilidades críticas nos ministérios das finanças
- Desatualizado modelos de financiamento
- A tecnologia herdada e a falácia de custos irrecuperáveis
Para perceber os benefícios dos enfoques da GFP digital, os especialistas em finanças públicas precisam trabalhar mais estreitamente com outras especialidades dentro do governo para superar os principais desafios de reforma e prestação de serviços para tornar as finanças públicas digitais.
FreeBalance View on The State of Digital PFM
Dado nosso trabalho no campo há quase 40 anos, nossos principais pontos de partida do evento são:
- Oportunidades: Serviços e Capacitação Digital
- Customização vs Confusão de configuração
- Digital como um bem público
- Arquitetura Aberta e Interoperabilidade
- O Debate Ágil
- O Mito do COTS
- Compras
- Plano de contas
- Conclusões
Oportunidades: Serviços e Capacitação Digital
No evento ODI Budgets and Bytes, os participantes foram apresentados com uma variedade de possibilidades sobre como a GFP digital poderia beneficiar os gastos públicos. Uma das idéias mais importantes foi o valor de relatórios e análises para os políticos, uma vez que lhes daria acesso a insights orientados por dados e transparência na tomada de decisões. No entanto, um orador de Bangladesh argumentou que Digitalização de pagamentos sociais poderia ser ainda mais significativo, oferecendo um vislumbre de como a GFP digital poderia transformar completamente a forma como os governos interagem com os cidadãos.
As conversas entre os participantes evoluíram para o potencial de utilização tecnologia de cadeias de bloqueios para aumentar a transparência e a segurança nas transações financeiras. Entretanto, a visão era de que até que o Banco Central introduzisse as moedas digitais (CBDCs), a implementação de tecnologias de cadeia de bloqueio seria limitada.
Saiba mais sobre o FreeBalance's Estrutura de prontidão da cadeia de bloqueios e Serviços de Consultoria
Customização vs Confusão de configuração
Ficou claro que muitos participantes não estavam a par das opções de PFM digital disponíveis e que há confusão em torno da diferença entre personalização e configuração.
A configuração refere-se à capacidade de configurar e personalizar o Planejamento de recursos governamentais (GRP) para atender às necessidades de uma organização do setor público. Isto pode incluir a configuração de fluxos de trabalho, o estabelecimento de permissões de usuário e a definição de categorias orçamentárias. As opções de configuração são tipicamente pré-definidas pelo fornecedor do GRP e estão disponíveis para todos os usuários dentro da organização.
A personalização, por outro lado, refere-se à capacidade de modificar a plataforma ou software GRP para melhor se adequar às necessidades específicas da organização. Isto pode incluir a criação de novos módulos, integração com outros sistemas, ou mesmo o desenvolvimento de relatórios ou painéis de controle personalizados. As opções de personalização muitas vezes exigem mais conhecimento técnico.
Ao contrário dos FreeBalance Accountability Suite™ que é altamente configurável, a maioria dos softwares comerciais prontos para uso (COTS) usados para GRP requer uma personalização significativa do código. O desenvolvimento de software, tipicamente utilizando linguagens de programação proprietárias, permite que os governos suportem os requisitos personalizados. Mas, a um custo. A personalização de código é cara e vem com futuros desafios de adaptabilidade, o que significa que ela gera dívida técnica.
Para uma discriminação detalhada do diferenças entre personalização e configuração e as implicações de cada uma, leia-se: Personalização vs Configuração em PFM Digital
Digital como um bem público
O conceito de digital como um bem público foi destacado, com palestrantes discutindo como ele pode servir como um oportunidade de pular para os países em desenvolvimento. No entanto, a questão de limitações de capacidade também foi levantada, o que poderia limitar os benefícios potenciais da GFP digital nessas regiões. Apesar disso, o consenso foi que a GFP digital tem o potencial de transformar a forma como os governos interagem com os cidadãos e administram as finanças públicas. Ao utilizar tecnologias digitais, os governos podem melhorar transparência e a prestação de contas, levando, em última instância, a melhoria dos gastos públicos e da prestação de serviços.
Leitura adicional:
- Os países em desenvolvimento podem dar um salto na gestão do desempenho do governo?
- Planejamento de recursos governamentais em países em situação de pós-conflito
Arquitetura Aberta e Interoperabilidade
Arquitetura aberta e interoperabilidade na gestão financeira pública digital são necessidades chave. O consenso, entretanto, era que os silos eram o principal problema, com palestrantes citando a política de gramados, as preocupações com mudanças e as limitações de capacidade como as causas principais. Sistemas herdados também foram vistas como um problema, embora não na medida em que precisassem ser totalmente substituídas. Em nossa opinião, esta questão tem uma série de sub-questões que precisam ser abordadas:
- Ativação Progressiva
- Transformação Digital do Governo
- Interoperabilidade
- Arquitetura aberta
Ativação Progressiva
Foi proposto que fosse adotada uma "abordagem modular" para a GFP digital. Isto envolveria essencialmente construir sobre sistemas legados existentes, em vez de começar do zero. Nossa opinião, no entanto, é que isto cria confusão adicional. Modular refere-se a uma abordagem de ativação progressiva da reforma da GFP na qual novos módulos ou funcionalidades são adicionados a um sistema GRP ao longo do tempo para permitir funções mais avançadas em seqüência com melhor capacidade e reformas legais, o que, em última análise, leva a um melhor desempenho do governo e prestação de serviços.
Para mais informações sobre ativação progressiva leia Ativação progressiva para a reforma da GFP sustentável
Transformação Digital do Governo
Sentimos que parece haver algum mal-entendido nos governos sobre a transformação digital das finanças públicas. Os investimentos em tecnologia da informação em digital não têm necessariamente nada a ver com a transformação digital. A transformação digital do governo é a condução de novos valores para os cidadãos através de novos "modelos de negócios".. Trata-se de uma mudança. A abordagem funcional atual da aquisição de tecnologia de gestão financeira (ou seja, dívida, alfândega, impostos, eProcurement, etc.) significa que os governos não estão repensando os processos baseados em capacidades digitais. Eles estão apenas digitalizando com base em processos manuais.
É impressionante, então, que a OCDE tenha destacado um desejo nos governos de deixar de gastar tempo com transações para analisar dados. Isto é particularmente relevante, pois há uma tendência crescente para descentralizaçãocom cada vez mais países buscando capacitar os governos locais para tomar suas próprias decisões financeiras.
Simplificando, a transformação digital no setor público é necessária para fazer evoluir os sistemas do governo de simples manutenção de registros para sistemas inovadores que possibilitem o fornecimento de desenvolvimento sustentável e o bem-estar do cidadão.
Para mais informações sobre transformação digital do governo leia:
- O que é a Transformação Digital do Governo?
- Como fazer a Transformação Digital do Governo de forma correta
- Transformação Digital do Governo: Dos sistemas de registro aos sistemas de inovação
Interoperabilidade
A interoperabilidade entre os vários sistemas de um governo e seu sistema GRP significa que a integração é automatizada, sem necessidade de nenhum processo de interface manual. O potencial para práticas corruptas é, portanto, reduzido. Através da integração de metadados, como o Plano de Contas, organogramas, orçamentos, programas e fornecedores são compartilhados entre aplicações financeiras que, por sua vez, compartilham controles como os controles de compromisso e a segregação de funções.
A interoperabilidade oferece uma integração perfeita e unificada entre os sistemas de registro, mas continua sendo um problema significativo dentro da PFM tradicional - esta dor de gestão fiscal experimentada pelos ministérios das finanças é ampliada quando se utilizam estes para sistemas digitais de engajamento, inteligência e inovação.
Para mais informações sobre interoperabilidade leia Interoperabilidade em Sistemas de Gestão Financeira Pública
Arquitetura aberta
As discussões destacaram que existe um mal-entendido geral sobre o significado de sistemas proprietários, sistemas abertos, padrões abertos e código aberto. Os conjuntos de soluções discutidos implicam na mudança para uma arquitetura de tecnologia muito mais aberta, na qual as soluções digitais para PFM são parte de um ecossistema mais amplo de infra-estrutura, dados e serviços digitais compartilhados. E para tornar isso possível, os governos precisam reformar seus modelos de financiamento e entrega para serem mais focados nos resultados e orientados para os problemas.
Abordagens ágeis e orientadas por problemas são fundamentais para alcançar a transformação digital, mas permanece um cepticismo significativo na agilidade e a noção de financiar um projeto sem "melhores práticas" e grandes fornecedores vistos como muito arriscados.
Para mais informações sobre arquitetura aberta leia O valor de uma arquitetura de soluções governamentais FMIS
O debate "Ágil
O discurso destacou a importância de se passar de uma abordagem focada na solução para uma abordagem focada no problema na gestão financeira pública. Isto significa priorizar a identificação e solução de problemas que podem surgir na implementação de projetos de GFP. Também levou ao uso de "ágeis no governo".
A natureza avesso ao risco do governo parece estar por trás da razão pela qual muitos tomadores de decisão do governo continuam céticos quanto às abordagens ágeis (como mostrado por algumas das perguntas no evento) e questionam se este trabalho e estas abordagens são sustentáveis. Para eles, ágeis implica que os projetos não são totalmente pensados, incluindo os resultados esperados, e parecem ser arriscados. A complicação é que os projetos ágeis tendem a ser implementados mais freqüentemente por empresas menores com abordagens inovadoras que parecem ser arriscadas quando comparadas a grandes fornecedores comprovados. No entanto, o fato é que o método da cascata é mais arriscado e mais caro.
Vários aspectos institucionais também discriminam contra o ágil. As abordagens de aquisição tendem a eliminar fornecedores menores através das qualificações necessárias e do custo para produzir propostas e muito poucos governos apóiam formas de aquisição ágeis. Ironicamente, muitas licitações FMIS exigem abordagens ágeis, mas depois listam conjuntos de processos obrigatórios de cachoeira.
O uso de metodologia ágil foi discutido como uma forma de facilitar esta mudança, mas apesar dos exemplos recentes de implementações ágeis bem sucedidas no governo, a adoção ágil não aumentou como esperado.
Leia: Agile Facilita o Gerenciamento de Mudanças Governamentais
Saiba mais sobre a metodologia ágil e bem sucedida da FreeBalance, certificada pela ISO, A-i3+qM™.
O Mito do COTS
No mundo da gestão financeira pública, há um mito persistente de que o software Commercial Off-the-Shelf (COTS) é muito caro, construído para o setor privado, e muito complexo para ser customizado para uso do governo. Esta noção freqüentemente leva à crença de que o software desenvolvido sob medida é a única opção legítima, especialmente para sistemas menores usados por agências governamentais locais. Entretanto, como os especialistas no evento ODI Budgets e Bytes destacaram, o desenvolvimento personalizado vem com seu próprio conjunto de desafios e pode nem sempre ser a melhor abordagem.
Leia: Custo total de propriedade dos sistemas de planejamento de recursos governamentais
Nosso ponto de vista é que o COTS, particularmente o PRFV, é um facilitador muito melhor da interoperabilidade e da digitalização do que as alternativas. Deve-se lembrar que a maioria dos softwares ERP e desenvolvidos sob medida em uso para a gestão financeira principal utiliza tecnologia legada ou expirada.
Outro mito é que as Instituições Financeiras de Desenvolvimento (DFIs) são tendenciosas em relação às implementações de COTS e "big bang". Estando no coalface dos concursos do Sistema de Informação de Gestão Financeira (FMIS), talvez estejamos mais bem qualificados para desfazer este mito. As DFIs não parecem apoiar qualquer preconceito predominante em relação aos COTS com base em papéis, entradas em blogs e propostas financiadas, em comparação com o mercado geral de software empresarial. Há muitas razões pelas quais o software desenvolvido sob medida deve ser evitado, embora esta não seja uma escolha binária - os governos podem alavancar plataformas COTS para desenvolvimento sob medida, e misturar customização e COTS.
Com relação ao viés de abordagens do "big bang", a pegada FMIS para aquisições certamente aumentou ao longo dos anos e, embora a maioria das aquisições tenha fases, a boa prática de "vitórias rápidas" infelizmente parece ter sido abandonada.
O a realidade é que os governos tendem a ter aplicações muito mais desenvolvidas sob medida dentro de uma carteira de PFM do que COTS, mesmo quando o núcleo FMIS é COTS. De fato, dados do Banco Mundial mostram que o FMIS desenvolvido sob medida excede o COTS ERP ou COTS GRP. Os palestrantes no evento compartilharam exemplos de casos onde o desenvolvimento personalizado levou a problemas e complicações inesperadas. Isto destaca a necessidade de mudar o foco da solução para o problema em questão e de considerar opções alternativas como o software COTS. Um dos benefícios do uso de software COTS, como o FreeBalance Accountability Suite™ é que ele é projetado especificamente para o governo e exclui a funcionalidade do setor privado, que afeta o desempenho do governo.
Compras
Os governos de todo o mundo estão enfrentando desafios na aquisição de tecnologia digital para PFM devido a processos de aquisição desatualizados. Esses lentos e complexos processos de aquisição freqüentemente resultam na aquisição de tecnologia antiga, ou pior, em falhas caras.
Uma área onde isto é particularmente relevante é em eProcurementO eProcurement tem provado economizar dinheiro, reduzir erros e aumentar a eficiência. No entanto, as práticas tradicionais de aquisição muitas vezes inibem a adoção do eProcurement, pois não são suficientemente flexíveis para acomodar as complexidades dos sistemas digitais.
Leia: Benefícios do eProcurement no Governo
A aquisição ágil e o gerenciamento de projetos permitem uma transformação digital governamental eficaz. É por isso que nosso A-i3+qM™ metodologia alavanca ferramentas ágeis, e boas práticas iterativas dos setores privado e público. No entanto, tem havido resistência no uso dessas ferramentas pelos financiadores do DFI, e pelos tomadores de decisão do governo.
As DFIs também financiam sistemas de silos individuais. E, muitas vezes, os governos adotam melhorias na tecnologia de silos para corresponder à reforma legal. O resultado são sistemas que não interoperam. A interoperabilidade é fundamental para uma boa PFM, e fundamental para qualquer transformação digital.
Leia: Agile for Sustainable Modernization in Government (Ágil para a Modernização Sustentável no Governo)
Modelos de financiamento desatualizados
Os módulos de financiamento ultrapassados utilizados pelas DFIs são resultado do fato de que elas tendem a ver a reforma em silos, o que resulta na falta de interoperabilidade entre a preparação do orçamento, finanças centrais, investimento público, folha de pagamento, recursos humanos e sistemas de aquisição. Os governos também tendem a reformar em silos.
A falta de interoperabilidade é mais freqüentemente causada pela resistência à mudança institucional e pelo uso de software desenvolvido sob medida - embora muitas soluções COTS ERP consistam em sistemas adquiridos com diferentes plataformas tecnológicas que dificultam a interoperabilidade.
Leia: FMIS Procurement: Uma tragédia grega
A tecnologia herdada e a queda do custo irrecuperável
A maioria das aplicações FMIS em uso hoje em dia utilizam tecnologia legada ou expirada. Destas, as aplicações ERP utilizadas são tecnologias legadas e proprietárias que não são reconhecidas como tal pelos tomadores de decisão (possivelmente por causa do poder de marketing dos grandes fornecedores).
Entretanto, a tecnologia herdada inibe a interoperabilidade e o aproveitamento de dados para sistemas digitais de engajamento, inteligência e inovação. Deve-se reconhecer que a consolidação do mercado significa que alguns fabricantes de software têm até quatro soluções completamente diferentes para FMIS!
A falácia de custos irrecuperáveis desempenha um papel na manutenção das aplicações FMIS existentes, além da familiaridade, mas onde realmente se torna um problema é quando um projeto COTS ou personalizado vai mal, com um maior comprometimento e custo que teria sido eliminado através de processos ágeis.
Leia: Como projetar um Sistema de Informação de Gestão Financeira
Aquisição ágil
Para superar estes desafios, alguns governos começaram a adotar práticas ágeis de aquisição que são mais adequadas à aquisição de tecnologia digital. Essas práticas enfatizam a colaboração, iterações rápidas e feedback contínuo para garantir que a tecnologia atenda às necessidades dos usuários finais.
Ao adotar compras ágeis e eProcurement, os governos podem melhorar seus processos de GFP e alcançar melhores resultados para os cidadãos. É importante que os governos reconheçam as limitações dos processos de compras tradicionais e tomem medidas para se adaptarem ao cenário digital.
Leia: Como modernizar o FMIS Procurement
Plano de contas
O Plano de Contas (COA) ou "classificação orçamentária" é indiscutivelmente a parte mais crítica da reforma efetiva da GFP e do projeto do FMIS. No entanto, o projeto e a implementação de um COA tem sido uma tarefa significativa na transição para sistemas digitais de PFM. Foram levantadas discussões sobre os obstáculos à transição digital na gestão financeira do governo. Um dos principais desafios aqui continua sendo o pensamento de que o projeto e implementação completos de um COA devem acontecer antes da transição digital - muitos participantes notaram este pensamento como um problema real. No entanto, em última análise, metodologias ágeis e sistemas de eProcurement podem ajudar a superar esses desafios e permitir uma transformação digital mais eficaz.
Apesar destas soluções, ainda é necessário que os governos entendam que um COA bem projetado é essencial para uma gestão financeira pública eficaz. O desafio é equilibrar esta necessidade com as realidades práticas da transição para sistemas PFM digitais de uma forma que seja eficiente e eficaz.
Leia: Boas práticas no desenho do plano de contas
A FreeBalance tem ampla experiência em ajudar os governos com seu projeto, implementação e treinamento de COA (A Academia FreeBalance). Para maiores informações, por favor entre em contato.
Conclusões
Em conclusão, o evento ODI Budgets and Bytes destacou o potencial da GFP digital para melhorar os gastos públicos. Entretanto, também revelou uma série de desafios que precisam ser enfrentados a fim de realizar plenamente os benefícios desta abordagem.
Para superar esses desafios, os especialistas em finanças públicas precisam trabalhar de perto e interligados com outras especialidades dentro do governo para desenvolver soluções digitais PFM holísticas que combinem as capacidades dos ministérios de finanças com os objetivos e exigências da prestação de serviços digitais. Isto exigirá uma mudança de uma abordagem focada em soluções para uma abordagem focada em problemas, com ênfase em metodologias ágeis, arquitetura aberta e interoperabilidade. Entretanto, é importante observar que o uso de soluções digitais PFM deve ser adaptado às necessidades e capacidades específicas de cada país ou agência.
Para falar com um especialista em PFM digital sobre como a FreeBalance poderia apoiar a transformação digital do governo em seu país, por favor entre em contato.