O digital pode transformar as finanças públicas?
A promessa de um novo mundo corajoso em que os governos são transformados digitalmente, prestando serviços aos cidadãos de forma eficiente e eficaz ainda está, infelizmente, longe. Mas por que razão é este o caso?
Os recentes Orçamentos e bytes evento organizado pelo Instituto de Desenvolvimento Ultramarino (ODI) para o lançamento do seu novo núcleo de gestão financeira pública digital (GFP) e livro branco intitulado Gestão Financeira Pública Digital: Um Paradigma Emergente são um grande primeiro passo para obter consenso em torno dos desafios e oportunidades, mas, na nossa opinião há ainda muitos lotes necessários para integrar as finanças públicas, a economia e a tecnologia digital.
O ODI deve ser aplaudido pela importante contribuição destas iniciativas para o corpo de conhecimento e prática da GFP digital e transformação digital do governo. Esta peça cobre as nossas principais observações.
ODI Orçamento e Bytes Resumo
As abordagens da GFP digital têm o potencial de combinar as capacidades dos ministérios das finanças com os objectivos e requisitos da prestação de serviços digitais, de acordo com o documento da ODI. Contudo, os autores da ODI advertem que o emergente paradigma da GFP digital enfrenta seis grandes desafios:
- Um enviesamento para soluções comerciais fora de prateleira (COTS)
- Uma compreensão incompleta das necessidades e incentivos dos utilizadores
- Uma aversão inerente às formas de trabalho iterativas e incrementais que são fundamentais para ágil
- Lacunas de competências críticas nos ministérios das finanças
- Antiquado modelos de financiamento
- A tecnologia herdada e a falácia dos custos irrecuperáveis
Para se aperceberem dos benefícios das abordagens da GFP digital, os peritos em finanças públicas precisam de trabalhar mais de perto com outras especialidades dentro do governo para superar os principais desafios de reforma e prestação de serviços na digitalização das finanças públicas.
FreeBalance View on The State of Digital PFM
Dado o nosso trabalho no terreno há quase 40 anos, os nossos melhores takeaways do evento são:
- Oportunidades: Serviços e Capacitação Digital
- Personalização vs Confusão de configuração
- Digital como um bem público
- Arquitectura Aberta e Interoperabilidade
- O Debate Ágil
- O Mito do COTS
- Aquisições
- Plano de contas
- Conclusões
Oportunidades: Serviços e Capacitação Digital
No evento ODI Budgets and Bytes, os participantes foram apresentados com uma variedade de possibilidades sobre como a GFP digital poderia beneficiar a despesa pública. Uma das ideias de destaque foi o valor de relatórios e análises para os políticos, uma vez que lhes daria acesso a conhecimentos orientados por dados e melhoraria transparência na tomada de decisões. No entanto, um orador do Bangladesh argumentou que Digitalização de pagamentos sociais poderia ser ainda mais significativo, oferecendo um vislumbre de como a GFP digital poderia transformar completamente a forma como os governos interagem com os cidadãos.
As conversas entre os participantes evoluíram para o potencial de utilização tecnologia de cadeias de bloqueio para aumentar a transparência e a segurança nas transacções financeiras. No entanto, a opinião era que até à introdução das Moedas Digitais do Banco Central (CBDC), a implementação de tecnologias de cadeia de bloqueio seria limitada.
Saiba mais sobre o FreeBalance's Quadro de Preparação para a Cadeia de Bloqueios e Serviços de consultoria
Personalização vs Confusão de configuração
Ficou claro que muitos participantes não estavam a par das opções de PFM digital disponíveis e que existe confusão em torno da diferença entre personalização e configuração.
A configuração refere-se à capacidade de criar e personalizar o Planeamento de Recursos Governamentais (GRP) para se adequar às necessidades de uma organização do sector público. Isto pode incluir a configuração de fluxos de trabalho, a criação de permissões de utilizador e a definição de categorias orçamentais. As opções de configuração são tipicamente pré-definidas pelo fornecedor do GRP e estão disponíveis para todos os utilizadores dentro da organização.
A personalização, por outro lado, refere-se à capacidade de modificar a plataforma ou software GRP para melhor se adaptar às necessidades específicas da organização. Isto pode incluir a criação de novos módulos, a integração com outros sistemas, ou mesmo o desenvolvimento de relatórios ou painéis de controlo personalizados. As opções de personalização requerem frequentemente mais conhecimentos técnicos.
Ao contrário dos FreeBalance Accountability Suite™ que é altamente configurável, a maioria do software comercial de prateleira (COTS) utilizado para GRP requer uma personalização significativa do código. O desenvolvimento de software, tipicamente utilizando linguagens de programação proprietárias, permite que os governos apoiem os requisitos personalizados. Mas, a um custo. A personalização de código é dispendiosa e vem com futuros desafios de adaptabilidade, o que significa que gera dívida técnica.
Para uma repartição detalhada do diferenças entre personalização e configuração e as implicações de cada uma, leia-se: Personalização vs Configuração em PFM Digital
Digital como um bem público
O conceito de digital como um bem público foi destacada, com oradores discutindo como pode servir como um oportunidade de saltar para os países em desenvolvimento. No entanto, a questão de limitações de capacidade que poderia limitar os potenciais benefícios da GFP digital nestas regiões. Apesar disso, o consenso foi que a GFP digital tem o potencial de transformar a forma como os governos interagem com os cidadãos e gerem as finanças públicas. Através da utilização de tecnologias digitais, os governos podem melhorar transparência e responsabilização, conduzindo em última análise a melhoria da despesa pública e da prestação de serviços.
Leitura adicional:
- Os países em desenvolvimento podem saltar na Gestão do Desempenho do Governo?
- Planeamento de Recursos Governamentais em Países Pós-Conflito
Arquitectura Aberta e Interoperabilidade
A arquitectura aberta e a interoperabilidade na gestão financeira pública digital são necessidades fundamentais. O consenso, porém, foi que os silos eram o principal problema, com os oradores a citarem a política da relva, as preocupações com a mudança, e as limitações de capacidade como as causas fundamentais. Sistemas herdados foram também vistas como um problema, embora não na medida em que necessitavam de ser totalmente substituídas. Na nossa opinião, esta questão tem uma série de sub-questões que precisam de ser abordadas:
- Activação Progressiva
- Transformação Digital do Governo
- Interoperabilidade
- Arquitectura aberta
Activação Progressiva
Foi proposta a adopção de uma "abordagem modular" da GFP digital. Isto envolveria essencialmente o desenvolvimento de sistemas legados existentes, em vez de começar do zero. A nossa opinião, porém, é que isto cria uma confusão adicional. Modular refere-se a uma abordagem de activação progressiva da reforma da GFP em que novos módulos ou funcionalidades são acrescentados a um sistema GRP ao longo do tempo para permitir funções mais avançadas em sequência com melhor capacidade e reformas legais, o que em última análise leva a um melhor desempenho governamental e prestação de serviços.
Para mais informações sobre activação progressiva ler Activação Progressiva para a Reforma da GFP Sustentável
Transformação Digital do Governo
Sentimos que parece haver algum mal-entendido nos governos sobre a transformação digital das finanças públicas. Os investimentos em tecnologia da informação no digital não têm necessariamente nada a ver com a transformação digital. A transformação digital do governo é a condução de novos valores para os cidadãos através de novos "modelos de negócio".. Trata-se de uma mudança. A actual abordagem funcional à aquisição de tecnologia de gestão financeira (ou seja, dívida, alfândegas, impostos, eProcurement, etc.) significa que os governos não estão a repensar processos baseados em capacidades digitais. Estão apenas a digitalizar com base em processos manuais.
É então notável que a OCDE tenha salientado o desejo dos governos de se afastarem de gastar tempo em transacções para analisarem dados. Isto é particularmente relevante, uma vez que existe uma tendência crescente para descentralizaçãocom cada vez mais países a procurarem capacitar os governos locais para tomarem as suas próprias decisões financeiras.
Em termos simples, a transformação digital no sector público é necessária para fazer evoluir os sistemas de governo de simples manutenção de registos para sistemas inovadores que permitam a entrega de um desenvolvimento sustentável e o bem-estar dos cidadãos.
Para mais informações sobre transformação digital do governo ler:
- O que é a Transformação Digital do Governo?
- Como obter a Transformação Digital do Governo
- Transformação Digital do Governo: Dos Sistemas de Registo aos Sistemas de Inovação
Interoperabilidade
A interoperabilidade entre os vários sistemas de um governo e o seu sistema GRP significa que a integração é automatizada, sem necessidade de qualquer processo de interface manual. O potencial para práticas corruptas é, portanto, reduzido. Através da integração de metadados, tais como o Plano de Contas, organogramas, orçamentos, programas e fornecedores, são partilhados entre aplicações financeiras que, por sua vez, partilham controlos, tais como controlos de compromissos e a segregação de funções.
A interoperabilidade oferece uma integração sem descontinuidades e unificada entre sistemas de registo, mas continua a ser um problema significativo no âmbito da GFP tradicional - esta dor de gestão fiscal experimentada pelos ministérios das finanças é ampliada quando se utilizam estes para sistemas digitais de envolvimento, inteligência e inovação.
Para mais informações sobre interoperabilidade ler Interoperabilidade em Sistemas de Gestão Financeira Pública
Arquitectura aberta
As discussões salientaram que existe um mal-entendido geral sobre o significado real de sistemas proprietários, sistemas abertos, normas abertas e código aberto. Os conjuntos de soluções discutidos implicam uma mudança para uma arquitectura tecnológica muito mais aberta, na qual as soluções digitais para PFM fazem parte de um ecossistema mais vasto de infra-estruturas, dados e serviços digitais partilhados. E para tornar isto possível, os governos precisam de reformar os seus modelos de financiamento e entrega para serem mais orientados para os resultados e para os problemas.
Abordagens ágeis e orientadas para problemas são fundamentais para alcançar a transformação digital, mas permanece um cepticismo significativo em relação à agilidade e à noção de financiar um projecto sem "melhores práticas" e grandes vendedores vistos como muito arriscados.
Para mais informações sobre arquitectura aberta ler O Valor de uma Arquitectura de Soluções Governamentais FMIS
O Debate 'Ágil
O discurso salientou a importância de se passar de uma abordagem centrada na solução para uma abordagem centrada no problema na gestão financeira pública. Isto significa dar prioridade à identificação e resolução de problemas que podem surgir na implementação de projectos de GFP. Também levou à utilização de 'ágeis no governo'.
A natureza avesso ao risco do governo parece estar por detrás da razão pela qual muitos decisores governamentais continuam cépticos quanto a abordagens ágeis (como demonstrado por algumas das questões no evento) e questionam se este trabalho e estas abordagens são sustentáveis. Para eles, ágeis implica que os projectos não são totalmente pensados, incluindo os resultados esperados, e parecem ser arriscados. O que torna a questão complicada é que os projectos ágeis tendem a ser implementados mais frequentemente por empresas mais pequenas com abordagens inovadoras que parecem ser arriscadas quando comparadas com grandes fornecedores comprovados. Contudo, o facto é que o método da cascata é mais arriscado e mais caro.
Vários aspectos institucionais também discriminam contra o ágil. As abordagens de aprovisionamento tendem a eliminar os vendedores mais pequenos através das qualificações necessárias e do custo de produção das propostas e muito poucos governos apoiam formas de aprovisionamento ágeis. Ironicamente, muitos concursos FMIS requerem abordagens ágeis, mas depois listam conjuntos de processos obrigatórios de cachoeira.
A utilização de metodologia ágil foi discutida como forma de facilitar esta mudança, mas apesar dos exemplos recentes de implementações ágeis bem sucedidas no governo, a adopção ágil não aumentou como se esperava.
Ler: Agile Facilita a Gestão da Mudança Governamental
Saiba mais sobre a metodologia ágil e altamente bem sucedida da FreeBalance, certificada pela ISO, A-i3+qM™.
O Mito do COTS
No mundo da gestão financeira pública, existe um mito persistente de que o software Commercial Off-the-Shelf (COTS) é demasiado caro, construído para o sector privado, e demasiado complexo para ser personalizado para uso governamental. Esta noção leva frequentemente à crença de que o software desenvolvido à medida é a única opção legítima, especialmente para sistemas mais pequenos utilizados por agências governamentais locais. Contudo, como os peritos no evento ODI Budgets e Bytes salientaram, o desenvolvimento personalizado vem com o seu próprio conjunto de desafios e pode nem sempre ser a melhor abordagem.
Ler: Custo Total de Propriedade dos Sistemas de Planeamento de Recursos Governamentais
O nosso ponto de vista é que o COTS, particularmente o GRP, é um facilitador muito melhor da interoperabilidade e da digitalização do que as alternativas. Deve-se lembrar que a maioria dos ERP e software desenvolvido à medida em uso para a gestão financeira principal utiliza tecnologia herdada ou expirada.
Outro mito é que as Instituições Financeiras de Desenvolvimento (DFIs) estão enviesadas para implementações COTS e 'big bang'. Estando no coalface dos concursos do Sistema de Informação de Gestão Financeira (FMIS), talvez estejamos mais bem qualificados para dissipar este mito. As DFIs não parecem apoiar qualquer preconceito predominante em relação aos COTS com base em documentos, entradas em blogs e concursos financiados, em comparação com o mercado geral de software empresarial. Há muitas razões pelas quais o software desenvolvido à medida deve ser evitado, embora esta não seja uma escolha binária - os governos podem aproveitar as plataformas COTS para o desenvolvimento à medida, e misturar o personalizado com o COTS.
Em relação à tendência para abordagens do "big bang", a pegada FMIS para aquisições aumentou certamente ao longo dos anos e embora a maioria das aquisições tenham fases, a boa prática de "quick wins" parece infelizmente ter sido abandonada.
O a realidade é que os governos tendem a ter aplicações muito mais desenvolvidas à medida dentro de uma carteira PFM do que COTS, mesmo quando o núcleo FMIS é COTS. De facto, os dados do Banco Mundial mostram que o FMIS desenvolvido à medida excede o COTS ERP ou COTS GRP. Os oradores no evento partilharam exemplos de casos em que o desenvolvimento personalizado levou a problemas e complicações inesperadas. Isto salienta a necessidade de mudar o foco da solução para o problema em questão, e de considerar opções alternativas como o software COTS. Um dos benefícios da utilização de software COTS, tal como o FreeBalance Accountability Suite™ é que foi concebida especificamente para o governo e exclui a funcionalidade do sector privado, que afecta o desempenho do governo.
Aquisições
Os governos de todo o mundo estão a enfrentar desafios na aquisição de tecnologia digital para a GFP devido a processos de aquisição ultrapassados. Estes lentos e complexos processos de aquisição resultam frequentemente na aquisição de tecnologia antiga, ou pior, em falhas dispendiosas.
Uma área onde isto é particularmente relevante é em eProcurementO eProcurement tem demonstrado poupar dinheiro, reduzir erros, e aumentar a eficiência. No entanto, as práticas tradicionais de aprovisionamento inibem frequentemente a adopção da contratação electrónica, uma vez que não são suficientemente flexíveis para acomodar as complexidades dos sistemas digitais.
Ler: Benefícios das Compras Públicas Electrónicas no Governo
A aquisição ágil e a gestão de projectos permitem uma transformação digital governamental eficaz. É por isso que os nossos A-i3+qM™ metodologia alavanca ferramentas ágeis, e boas práticas iterativas dos sectores privado e público. No entanto, tem havido resistência na utilização destas ferramentas por financiadores do DFI, e por decisores governamentais.
As DFIs também financiam sistemas de silo individuais. E, os governos adoptam frequentemente melhorias tecnológicas de silos para corresponder à reforma legal. O resultado são sistemas que não interoperam. A interoperabilidade é fundamental para uma boa gestão financeira das finanças públicas, e fundamental para qualquer transformação digital.
Ler: Agile for Sustainable Modernization in Government (Ágil para a Modernização Sustentável no Governo)
Modelos de financiamento desactualizados
Os módulos de financiamento desactualizados utilizados pelas DFIs são o resultado do facto de tenderem a ver a reforma em silos, o que resulta na falta de interoperabilidade entre a preparação do orçamento, as finanças centrais, o investimento público, os salários, os recursos humanos, e os sistemas de aprovisionamento. Os governos também tendem a reformar em silos.
A falta de interoperabilidade é mais frequentemente causada pela resistência à mudança institucional e pela utilização de software desenvolvido à medida - embora muitas soluções COTS ERP consistam em sistemas adquiridos com diferentes plataformas tecnológicas que tornam a interoperabilidade difícil.
Ler: FMIS Procurement: Uma tragédia grega
A Tecnologia do Legado e a Falácia do Custo Afundado
A maioria das aplicações FMIS em uso hoje em dia utilizam tecnologia herdada ou expirada. Destas, as aplicações ERP utilizadas são tecnologia legada e proprietária que não é reconhecida como tal pelos decisores (possivelmente devido ao poder de marketing dos grandes vendedores).
Contudo, a tecnologia herdada inibe a interoperabilidade, e o aproveitamento de dados para sistemas digitais de envolvimento, inteligência e inovação. Deve reconhecer-se que a consolidação do mercado significa que alguns fabricantes de software têm até quatro soluções completamente diferentes para o FMIS!
A falácia dos custos irrecuperáveis desempenha um papel na manutenção das aplicações FMIS existentes, para além da familiaridade, mas onde realmente se torna um problema é quando um COTS ou um projecto personalizado corre mal, com um maior empenho e custo que teria sido eliminado através de processos ágeis.
Ler: Como conceber um Sistema de Informação de Gestão Financeira
Aquisições ágeis
Para ultrapassar estes desafios, alguns governos começaram a adoptar práticas de aquisição ágeis que são mais adequadas à aquisição de tecnologia digital. Estas práticas enfatizam a colaboração, iterações rápidas e feedback contínuo para assegurar que a tecnologia satisfaz as necessidades dos utilizadores finais.
Ao abraçar as aquisições ágeis e eProcurement, os governos podem melhorar os seus processos de GFP e alcançar melhores resultados para os cidadãos. É importante que os governos reconheçam as limitações dos processos tradicionais de aprovisionamento e tomem medidas para se adaptarem ao panorama digital.
Ler: Como Modernizar as Aquisições FMIS
Plano de contas
O Plano de Contas (COA) ou "classificação orçamental" é sem dúvida a parte mais crítica da reforma efectiva da GFP e da concepção do FMIS. No entanto, a concepção e implementação de um COA tem sido uma tarefa significativa na transição para sistemas digitais de GFP. Foram levantadas discussões em torno de obstáculos à transição digital na gestão financeira governamental. Um dos principais desafios aqui continua a ser a ideia de que a concepção e implementação completas de uma COA têm de acontecer antes da transição digital - muitos participantes notaram este pensamento como um problema real. No entanto, em última análise, metodologias ágeis e sistemas de eProcurement podem ajudar a superar estes desafios e permitir uma transformação digital mais eficaz.
Apesar destas soluções, ainda é necessário que os governos compreendam que um COA bem concebido é essencial para uma gestão financeira pública eficaz. O desafio é equilibrar esta necessidade com as realidades práticas da transição para sistemas PFM digitais de uma forma que seja simultaneamente eficiente e eficaz.
Ler: Boas Práticas na concepção do Plano de Contas
A FreeBalance tem uma vasta experiência em ajudar os governos na concepção, implementação e formação do seu COA (A Academia FreeBalance). Para mais informações, por favor entrar em contacto.
Conclusões
Em conclusão, o evento ODI Budgets and Bytes destacou o potencial da GFP digital para melhorar a despesa pública. No entanto, revelou também uma série de desafios que precisam de ser enfrentados a fim de realizar plenamente os benefícios desta abordagem.
Para superar estes desafios, os peritos em finanças públicas precisam de trabalhar de perto e interligados com outras especialidades dentro do governo para desenvolver soluções digitais PFM holísticas que combinem as capacidades dos ministérios das finanças com os objectivos e requisitos da prestação de serviços digitais. Isto exigirá uma mudança de uma abordagem centrada na solução para uma abordagem centrada no problema, com ênfase em metodologias ágeis, arquitectura aberta, e interoperabilidade. Contudo, é importante notar que a utilização de soluções digitais de GFP deve ser adaptada às necessidades e capacidades específicas de cada país ou agência.
Para falar com um perito em PFM digital sobre como a FreeBalance poderia apoiar a transformação digital do governo no seu país, por favor entrar em contacto.