Doug Hadden, VP Producten
Het is het tijdperk van het opbouwen en ontkrachten van mythes.
Van clichés en mode. Cynisme en risicomijdend gedrag.
Maar uiteindelijk is dit het tijdperk van meer inzicht in wat werkt bij de hervorming van het openbaar financieel beheer.
2 dimensionaal debat
De huidige discussies over de doeltreffendheid van het beheer van de overheidsfinanciën lijken zich toe te spitsen op de relatieve verdiensten van toegepaste technologie versus toegepaste praktijk. Velen lijken van mening te zijn dat beproefde praktijken kunnen worden geautomatiseerd via technologie en dat zogenaamde technische initiatieven zoals financiële overheidsstatistieken (GFS) of internationale boekhoudnormen voor de overheidssector (IPSAS) positieve resultaten zullen opleveren. Daartegenover staat de opvatting dat de context van het land van cruciaal belang is: de institutionele capaciteit, de macro-economische situatie en de culturele normen moeten de drijvende kracht zijn achter de hervorming.
Beide standpunten zijn geldig. De waarheid ligt op een vage plek ertussenin. Waar er elementen zijn van beide.
Beste praktijken vs. mythe over landencontext
"Best practices" is een alomtegenwoordig begrip geworden in de openbare en particuliere sector. Velen vermoeden dat dit een codezin is om software (ingebouwde "beste praktijken") of consulting te verkopen. Matt Andrews van de Harvard Kennedy School... heeft de zwakke punten beschreven van het aanpassen van zgn. beste praktijken vooral een hervorming die in het ene land leek te werken naar een ander land overhevelen . Ik heb het gevoel dat de mythe van de "beste praktijken" helaas springlevend is in het beheer van de overheidsfinanciën. ("Beste praktijken" blijft een rechtvaardiging voor donorfinanciering voor bestuursinitiatieven). Het zal nog een paar jaar duren voordat deze mythe het loodje legt.
De tegenovergestelde mythe is dat het succes van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën meer een kwestie is van art dan een wetenschap. Indien niet de kunst van het begroten, uitgeven en beheren van overheidsgeld . In deze visie is hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën een kwestie van inzicht in de context van het land. Richard Allen heeft verklaard dat de complexiteit van het hervormingsproces zich niet laat modelleren; evenmin als de politieke en administratieve voorwaarden die cruciaal zijn voor succes en die van land tot land zo sterk verschillen. Deze mythe is bijzonder sterk in de PFM-gemeenschap. Het resultaat daarvan lijkt te zijn dat deskundigen op het gebied van het beheer van overheidsfinanciën tegenstrijdige adviezen geven aan dezelfde regering. Het is verbijsterend hoe vaak regeringsambtenaren te horen krijgen dat ze de hervormingen moeten versnellen of vertragen. Om zich te concentreren op de begrotingsplanning of eerst op de uitvoering van de begroting. Een anticorruptiecommissie oprichten of eerst de openbare dienst hervormen.
Kan het succes van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën niet worden bepaald door een soort zwarte magie?
Daarom kijken wij naar de reeks praktijken waarvan bekend is dat zij werken. Dit zijn goede praktijken die onder bepaalde omstandigheden een succesvol beheer van de overheidsfinanciën mogelijk maken. Sommige praktijken zijn beter, afhankelijk van de context van het land. Het punt hier is dat de "landencontext" niet half zo mysterieus is als wordt beweerd. We hebben open gegevens, evaluaties van het beheer van overheidsfinanciën, bestuur en transparantie en macro-economische landengegevens. De informatie is niet perfect, maar voldoende:
- Benchmarking van de toestand van het land ten opzichte van andere landen
- Evalueren wat wel en niet heeft gewerkt in soortgelijke contexten
- Beperk de goede praktijken die kunnen werken
- En, de technologische voorwaarden van deze praktijken
Zijn technische hervormingen effectief of niet?
Er zijn aanwijzingen dat het initiëren van technische hervormingen zonder andere voorwaarden slechts beperkte resultaten oplevert. Matt Andrews ontdekte dat regeringen Overheidsuitgaven en financiële verantwoording (PEFA) scoort in juridische hervormingen zonder die hervormingen noodzakelijkerwijs in de praktijk te brengen. En, zoals Jack Diamond, heeft heeft betoogd de implementatie van technologie zoals Government Resource Planning (GRP) alias geïntegreerde informatiesystemen voor financieel beheer is geen "wondermiddel".
Toch zijn technische hervormingen belangrijke thema's voor donoren. En GRP-systemen worden beschouwd als een instrument om hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën mogelijk te maken.
Het idee dat hervorming 5% technologie is, of mogelijk niet meer dan 1% technologie was onderdeel van een recente discussie op http://freebalance.com/blog/?p=3969 . Ik twitterde tijdens het evenement en werd gevraagd wat mijn visie was. Mijn mening blijft dat deze zogenaamde technische hervormingen invloed hebben op het bestuur door veranderingen in gedrag . Zoals we hebben beschreven in ons FreeBalance Governance Framework :
- GRP-technologie gebruikt om financiële functies bij de overheid te automatiseren
- biedt een reeks instrumenten: controles, front-office, besluitvorming
- die worden benut door instellingen waarvan de capaciteiten de doeltreffendheid kunnen verbeteren of verminderen
- dat positieve of negatieve effecten heeft die tot uiting komen in maatregelen zoals kredietratings of corruptieperceptie
- die worden gebruikt voor belangrijke samengestelde indicatoren zoals de World Governance Indicators
- die, samen met andere indicatoren, bestuursresultaten zoals economische groei of onderwijsverbeteringen laten zien
Technische hervormingen zijn gemakkelijk of niet?
Volgens sommige waarnemers is de uitvoering van technische hervormingen, waaronder de invoering van een systeem voor financieel beheer, enigszins eenvoudig en minder politiek. Philip Krause heeft gesuggereerd dat deze technische hervormingen niet van grootte tot bijvoorbeeld een goede parlementaire verantwoording - wat gepaard gaat met partijstelsels, kiesstelsels, mediavrijheid. Er is een verschil tussen accountants die aan de boekhouding sleutelen en maatschappelijke transformatie... . Mijn commentaar toen was: "Ik vind dit onderscheid tussen technische en politieke hervormingen kunstmatig. Technische hervormingen vormen een deelverzameling van politieke hervormingen."
Maar er zitten nuances aan dit idee van "prutsende accountants" (en prutsende economen) dat werd blootgelegd met een recente twitteruitwisseling met Matt Andrews.
Internationale standaarden voor jaarrekeningen #ipsas of #ifrs lijken oplossingen voor mondiale problemen, maar zijn onvermijdelijk beperkt bit.ly/Xkodlm
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
@freebalance de vraag is niet of het ingewikkeld is, maar of het ingewikkeld is.er zijn veel mensen bij betrokken, culturele convergentie, enz.
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
@freebalance Ik zeg complex omdat er veel mensen en waardeveranderingen mee gemoeid zijn. Basisideeën zoals openheid, enz. zijn vereist en vaak afwezig.
- Matt Andrews (@governwell) 3 april 2013
Andrews suggereert dat de PFM knutselaars op politieke barrières stuiten. Onze ervaring met de uitvoering in veel landen is dat dit waar is. Echter, de politieke belemmeringen en technische complexiteit verschillen voor deze praktijken:
- Steun voor uitgavenkaders voor de middellange termijn (MTEF) is zeer politiek (kan begrotingsprioriteiten veranderen en gevestigde belangen bedreigen) en zeer technisch (vereist een grote capaciteit om begrotingen voor meerdere jaren te beheren, programmabudgettering toe te passen en inzicht te krijgen in de terugkerende kosten op lange termijn voor openbare investeringsprojecten.
- Steun voor boekhouding op transactiebasis is zeer politiek (toont de werkelijke waarde van overheidsprogramma's en de werkelijke schuldenlast van de overheid, die een bedreiging vormt voor de patronagemodellen van de politiek - legt ook betalingsachterstanden bloot) en zeer technisch (afschrijving van kapitaalgoederen, verantwoording van voorwaardelijke verplichtingen).
- Steun voor de internationale normen voor overheidsboekhouding (IPSAS) heeft ernstige politieke gevolgen indien de normen op transactiebasis worden gevolgd. De steun voor IPSAS op kasbasis kan politieke gevolgen hebben voor de boekhouding van subnationale en staatsbedrijven. En er zijn aanzienlijke technische problemen om dit te verantwoorden. Maar IPSAS-ondersteuning op kasbasis voor de boekhouding van de nationale overheid heeft bescheiden politieke gevolgen omdat de gegevens niet noodzakelijkerwijs open zijn en gemakkelijk in financiële systemen te ondersteunen zijn. De politiek van het openstellen van de gegevens. Van onafhankelijke controle. Van wettelijke controle. Dat is een andere politieke kwestie dan het steunen van IPSAS.
- Steun voor financiële overheidsstatistieken (GFS) kent beperkte politieke belemmeringen omdat het helpt om donorfondsen te rechtvaardigen en is technisch matig complex omdat het uit financiële systemen kan worden gegenereerd wanneer het goed is ontworpen.
Conclusie: Nuance boven Magic Bullet benaderingen
Als de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën goed werd begrepen, zouden we het beter doen. Waarnemers die zich voornamelijk richten op een magische kogel als kritische succesfactor bewijzen ons een slechte dienst. Het bestuur verbetert niet wanneer overheidsbesluiten inzake PFM zwaar worden gewogen door beste praktijken, informele processen, ICT-technologie, menselijke capaciteit of "PFM als kunst". Of, door prutsende accountants en economen. Of door zichzelf feliciterende donoren.
We staan aan de vooravond van een wetenschappelijke revolutie in de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën en de ontwikkeling van landen. Open gegevens en "big data" technieken ontkrachten sterke mythes . En sociale media bieden extra mogelijkheden voor discussie die pas sinds kort beschikbaar zijn.
Laten we doorgaan met het afbreken van de mythes. Van het openen van gegevens en discussies. En van de hervorming van het beheer van overheidsfinanciën een wetenschap te maken.