Waarom is de integratie van het beheer van overheidsinvesteringen belangrijk?

Geplaatst op 9 mei 2017 in PFM, Slimme overheid

De belangstelling voor een betere planning en een beter beheer van overheidsinvesteringen neemt toe. Het beheer van overheidsinvesteringen op lange termijn wordt gezien als een essentiële bijdrage tot duurzame groei. Deze toenemende belangstelling voor het beheer van overheidsinvesteringen omvat het zoeken naar betere automatisering en beheer door het gebruik van bedrijfssoftware voor de planning van overheidsmiddelen (GRP). Dit is het derde deel van een serie die ingaat op:

1. Waarom is het beheer van overheidsinvesteringen cruciaal?
2. Hoe kan software de levenscyclus van overheidsinvesteringen mogelijk maken?
3. Waarom is integratie tussen softwaresystemen en -subsystemen voor overheidsinvesteringen belangrijk??
4. Welke softwareoplossingen van FreeBalance zijn beschikbaar om de overheid te helpen bij het beheer van overheidsinvesteringen?

Waarom is integratie tussen softwaresystemen en -subsystemen voor overheidsinvesteringen belangrijk?

Overheidsorganisaties gebruiken vaak stand-alone software om de levenscyclus van Public Investment Management (PIM) te beheren. Zoals beschreven in de vorig item, een alomvattende PIM-softwareoplossing vereist elementen van de categorieën CPM, PPM, GRP, ERP en SCM. Onze constatering is dat de Commercial off-the-Shelf (COTS) en op maat ontwikkelde software die door overheden voor overheidsinvesteringen wordt gebruikt, zelden op geautomatiseerde wijze is geïntegreerd of gekoppeld. Veel specialisten geloven dat stand-alone software geschikt is voor wat ogenschijnlijk stand-alone functies zijn, die vaak uitsluitend door afzonderlijke overheidsinstanties of ministeries worden gebruikt.
Standalone systemen voldoen niet aan de naleving, consistentie, samenwerking, volledigheid en communicatie behoeften van overheidsinvesteringen. Hier volgen enkele voorbeelden die wij hebben gezien bij overheidsimplementaties waar integratie ontbreekt:

• Scheiding van de planning van kapitaalbudgetten of aanbestedingen en prestatiestructuren resulterend in investeringen die niet gebonden zijn aan overheidsdoelstellingen
• Scheiding van software voor de planning van exploitatie- en kapitaalbegrotingen resulterend in een gebrek aan exploitatie- en onderhoudsbudgetten wanneer de kapitaalinvestering is voltooid, met als gevolg afbrokkelende infrastructuur of ziekenhuizen en scholen zonder voorzieningen
• Scheiding van begrotingsplanning en begrotingsuitvoering waardoor contracten voor meerdere jaren niet konden worden betaald omdat verbintenissen voor meerdere jaren niet waren geïntegreerd
• Scheiding van begroting en kasplanning wat leidt tot slechte kasprognoses en de behoefte aan meer schuldinstrumenten om projecten te financieren
• Scheiding van begrotings- en schuldbeheer met als gevolg onvoldoende financiering voor overheidsinvesteringen door slechte prognoses, of vastgelopen infrastructuurprojecten door gebrek aan middelen
• Scheiding van aankopen en controles op het aangaan van betalingsverplichtingen resulterend in overschrijding of onderbesteding van de begroting, overtreding van de begrotingswetten en het ontstaan van betalingsachterstanden bij de overheid (vooral bij een boekhouding op kasbasis)
• Scheiding van aanbesteding en contractbeheer resulterend in betalingen aan verkopers die niet voldoen aan de contractuele vereisten of financiële voorschriften
• Scheiding van vermogensbeheer en begrotingsplanning die leiden tot een oneigenlijk gebruik van activa, zoals wagenparken, en het ontbreken van budgetten voor exploitatie, reparaties en vervanging van activa wanneer deze het einde van hun levensduur hebben bereikt
• Scheiding tussen M&E en projectuitvoering en -activiteiten waar beleidsmakers en het publiek weinig idee hebben van de positieve resultaten van infrastructuurinvesteringen
• Algemeen gebrek aan scheiding van functies waar individuen een groot deel van de PIM-cyclus kunnen goedkeuren zonder effectief toezicht - dit maakt vaak corrupte praktijken mogelijk

Elke grote organisatie met meerdere toepassingen kan baat hebben bij een sterke integratie. Het grootste risico voor niet-geïntegreerde systemen is het omgaan met veranderingen in metadata. Dit is vooral belangrijk in de publieke sector met de hervorming en modernisering van het openbaar financieel beheer (PFM). Metadata verwijzen in dit geval naar informatieclassificaties die in meerdere toepassingen moeten worden gewijzigd. Dit kan bijzonder moeilijk zijn wanneer sommige toepassingen hard gecodeerde metadata hebben. Zelfs in situaties waarin metadata tussen vele PIM-subsystemen kunnen worden aangepast, zijn er coördinatieproblemen. Voorbeelden van metadatakwesties die veel PIM-subsystemen van de PFM-hervorming kunnen raken, zijn:

• Programmabudgettering waarbij een extra COA-segment wordt toegevoegd om informatie per programma te kunnen bekijken in plaats van alleen via de organisatiestructuur
• Beheer van prestaties wanneer een extra COA-segment wordt toegevoegd of het programmasegment wordt bijgewerkt ter ondersteuning van prestatiestructuren die zijn afgestemd op overheidsdoelstellingen
• Boekhouding op transactiebasis wanneer aanvullende COA-elementen op transactiebasis vereist zijn en de waardering en afschrijving van activa worden bijgehouden
• Hervorming van de overheidsopdrachten waar nieuwe regels voor verbintenissen, contracten, verkopers en betalingen nieuwe indelingen vereisen
• Beheer van liquide middelen met de gemeenschappelijke rekening van de schatkist (TSA) die de aard van de schuldplanning en het betalingsbeheer verandert

Hoe de integratiebehoeften te evalueren

Sommige waarnemers zullen aanvoeren dat de risico's van een gebrek aan integratie in sommige gevallen niet groot zijn. Het is moeilijk om een portefeuille van COTS en op maat ontwikkelde software te integreren die verschillende programmeringskaders gebruiken en verschillende mechanismen voor integratie toepassen. Wij hebben gezien dat overheden veel slechte technologische praktijken voor integratie toepassen, waaronder stored procedures en directe database-aanroepen.
FreeBalance heeft een op risico gebaseerde aanpak ontwikkeld voor het bepalen van het integratierisico. Deze gebruikt een standaard risicomatrix die de impact per waarschijnlijkheid weergeeft. Het integratierisico neemt toe voor elke toepassing die:

• Levenscyclus: raakt vele elementen van de levenscyclus, van planning tot resultaten
• Logische integratiepunten: raakt vele logische integratiepunten met andere toepassingen
• Logische integratie van toepassingen: raakt vele toepassingen met de logische integratiepunten
• Categorie toepassingen: maken deel uit van een reeks afzonderlijke toepassingen voor een algemene functie, zoals meerdere budgetplanningstoepassingen voor salarissen, kapitaal, terugkerende, ontwikkelings- en schuldbegrotingen
• Cyclus van verbintenissenomvat meerdere stappen in de vastleggingscyclus, van budgetten tot betalingen via vastleggingen en verplichtingen waarbij budgetten kunnen worden overschreden
• Foutenrisico: omvat grote hoeveelheden gegevens zoals aankopen of grote geldbedragen zoals contracten

Het proces dat wij gebruiken identificeert de risico's van de PIM-subsystemen van zeer hoog tot zeer laag:

• Zeer hoog: hoge waarschijnlijkheid en grote impact wanneer een goede praktijk strakke technische integratie vereist, en wanneer een gebrek aan integratiemogelijkheden in combinatie met een gebrek aan functionaliteit resulteert in de vervanging van toepassingen
• Hoog: hoge waarschijnlijkheid of hoge impact in combinatie met een middelhoge waarschijnlijkheid of een middelhoge impact, waarbij een integratieplan nodig is en applicatie-upgrades nodig kunnen zijn.
• Medium: gemiddelde waarschijnlijkheid en gemiddelde impact, waarbij een enterprise architectuurvisie op integratie noodzakelijk is voor alle middelgrote tot zeer grote risico's, en toepassingen worden gemigreerd naar een applicatieserverbus.
• Laag: toepassingen met een lager risico kunnen worden gekoppeld door middel van platte bestanden, database-oproepen of andere eenvoudige mechanismen en de toepassingen met een laag en gemiddeld risico moeten alleen door geïntegreerde toepassingen worden vervangen als belangrijke functionaliteit ontbreekt.

Een probleemscenario voor de integratie van aanbestedingen

Wij hebben de redenen daarvoor uiteengezet standalone E-Procurement systemen zijn geen goed idee in een post in 2014. De integratiepunten tussen overheidsopdrachten en andere PFM-subsystemen werden beschreven. De post kwam voort uit een vergadering met een team dat een aangepast "elektronisch systeem voor overheidsopdrachten" (e-GP) ontwikkelt. De teamleider betoogde dat het back-officesysteem voor overheidsopdrachten in staat zou zijn verplichtingen aan te gaan omdat de afzonderlijke ministeries ervoor zouden zorgen dat er budget was voordat zij een aankoopverzoek of aankooporder goedkeurden. Hij stelde ook dat er niet zoiets bestaat als "back-office inkoop". Het team toonde veel vertrouwen in deze beweringen. Dit deed me denken aan het gezegde: "vertrouwen is het gevoel dat je krijgt vlak voordat je het probleem volledig begrijpt." Dit is het probleem:

• Overheidsinstantie controleert of er voldoende budget is voor een vordering van $10M voor een overheidsinvestering en geeft een vastlegging (of pre-encumbrance) af in het back-office systeem en doet een Request for Proposal in het e-GP systeem.
• De verbintenis mag niet strikt verband houden met de aanbesteding omdat de controle manueel is.
• Leveranciers doen voorstellen waarbij het winnende voorstel lager kan uitvallen dan de begroting waarvoor een handmatige doorhaling in het GRP nodig is, of hoger kan uitvallen dan de begroting waarvoor goedkeuring van de begroting nodig is volgens de door de regering gehanteerde procedures inzake begrotingsdiscipline.
• Het contract en de uitvoering zullen waarschijnlijk meerdere jaren bestrijken, vandaar dat in het GRP en het begrotingsplanningssysteem vastleggingen voor meerdere jaren moeten worden vermeld, en dat de bedragen voor de jaren waarschijnlijk zullen afwijken van het oorspronkelijke plan.
• De verkoper(s) voert (voeren) het contract uit, maar er kunnen vertragingen optreden, wat betekent dat budgetoverschrijdingen nodig kunnen zijn, ervan uitgaande dat deze in de aanbestedingswetgeving geldig zijn.
• Ontvangsten en aangiften van goederen en diensten moeten in aanmerking worden genomen in de back-office GRP
• Sancties en prestatiebetalingen kunnen deel uitmaken van het contract dat van invloed is op de backofficeberekening voor vastleggingen en begrotingen.
• Een gebrek aan scheiding van taken in het e-GP-systeem, met name als dat systeem verantwoordelijk is voor het autoriseren van betalingen, is een aanzienlijk risico.