3 belangrijke resultaten van de pandemie op het gebied van innovatie in de overheidsfinanciën

Geplaatst op 15 april 2021 in PFM

Innovatie in overheidsfinanciën bloeit wereldwijd, gedreven door de Covid-19 crisis!

Leer meer over innovatie in overheidsfinanciën op de komende 4 mei. International Consortium on Governmental Financial Management webinar: Innovatie van overheidsfinanciën voor duurzame ontwikkeling: Hoe kunnen ministeries van Financiën regeringen helpen bij het plannen, begroten, aankopen en beheren van resultaten in een post-pandemische wereld?

Er is geen gebrek aan Advies over het beheer van de overheidsfinanciën tijdens de pandemiemaar het is moeilijk voor regeringen om met zoveel advies prioriteiten te stellen voor hervormingen. Waar kunnen regeringsdeskundigen beginnen met het uitpakken van goede ideeën en zich richten op wat belangrijk is? We zien dat de pandemische crisis mogelijkheden heeft blootgelegd voor hervorming en innovatie van het beheer van overheidsfinanciën om de rampbestendigheid te vergroten:

1. Besluitvorming door geïntegreerde fiscale en doelinformatie
2. Voorbereiding op risico's door hervorming van planning en bestuur
3. Gezondheidszorg door interoperabele systemen voor financieel beheer

Goede systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën stellen regeringen in staat om budgetten opnieuw toe te wijzen en de controles tijdelijk aan te passen, te versoepelen of aan te scherpen – zeer tijdelijk en in alle redelijkheid. Dit maakt versnellen van prioritaire pandemie-uitgaven. Belangrijke PFM-uitgavenpraktijken zijn onder meer

• Duidelijk beleid voor prioritaire uitgaven en herschikkingen
• Geheroriënteerde in plaats van verwaterde controles
• Efficiënt inkoop- en betalingsbeheer
• Uitgaven het volgen van in de gehele begrotingscyclus, waaronder speciale codering
• Terugkeer naar strengere controles na de pandemie

Net als de financiële crisis van 2008 heeft de Covid-19 pandemie... de steun voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën in veel landen is gebundeld. In tegenstelling tot de vorige crisis heeft de pandemie innovatief benaderingen bij het beheer van de overheidsfinanciën. Zijn de innovatieve praktijken die door sommige regeringen en veel technologiebedrijven worden toegepast klaar voor de mainstream in de overheidssector?

Wij zien opkomende innovatiesignalen bij onze overheidsklanten. Dankzij onze exclusieve focus op de overheid zien we ook een aanzienlijke onbeantwoorde behoefte aan begeleiding bij innovatie op het gebied van overheidsfinanciën. Daarom zullen we ons Public Finance Innovation Framework delen op de komende ICGFM webinar. Dit omvat hoe je effectief agile technieken kunt gebruiken en hoe je prioriteiten kunt integreren met de Sustainable Development Goals (SDG's).

Reality check is dat doeltreffende PFM, mogelijk gemaakt door onderliggende systemenheeft altijd geholpen bij rampenbestrijding voor:

• Natuurrampen zoals orkanen, aardbevingen en tsunami's...
• Gezondheidscrises zoals pandemieën, droogte en voedselschaarste...
• Breekbaarheid zoals rebellie, revolutie en regimeverandering...
• Economische schokken zoals financiële crises, handelsgeschillen en volatiliteit van de grondstoffenprijzen

1. Betere besluitvorming

We weten allemaal dat ruwe gegevens, ingewikkelde rapporten en fiscale analyses die geen verband houden met overheidsdoelstellingen de besluitvorming op een dwaalspoor kunnen brengen. Bewijsmateriaal dat aan besluitvormers wordt verstrekt is vaak te laat, van lage kwaliteit en tegenstrijdig om van waarde te zijn. Bovendien is prestatiebeheer in de overheidssector ingewikkelder dan in de particuliere sector. Bij de overheid is er geen bottom-line van winst en verlies om prestatiemetingen te valideren.

De concepten van prestatiebeheer worden gedeeld door organisaties in de openbare en particuliere sector, hoewel veel bedrijven de "impact" niet bijhouden:

• Ingang: gebruikte financiële en personele middelen (bijvoorbeeld: kosten voor malariavaccins en het aandeel van ziekenhuis- en kliniekkosten voor de toediening)
• Proces: workflow en gebruikte procedures (bijvoorbeeld: hoe malariavaccins worden gedistribueerd)
• Uitgang: telling van voltooide procedures (bijvoorbeeld: het aantal uitgedeelde malariavaccins)
• Uitkomsten: resultaat van het proces (bijvoorbeeld: het aantal burgers dat wel en niet malaria heeft opgelopen)
• Impact: bijdrage aan de algemene verbetering van de burger (bijvoorbeeld: toename van het aantal gewerkte productieve dagen en het ontvangen inkomen dankzij malariavaccins)

Prestatiebeheerstructuren en -maatregelen zijn veel gemakkelijker te valideren in de particuliere sector. Besluitvormers in het bedrijfsleven beseffen dat het hoofdzakelijk voldoen aan output- en resultaatmaatstaven zonder winst te maken erop wijst dat de regeling moet worden gewijzigd. Prestatiestructuren bij de overheid zijn veel moeilijker te valideren. Dit maakt nauwkeurige en tijdige informatie bij de overheid veel belangrijker. Evenals het hebben van een "single version of the truth" in alle informatiesystemen.

Dit heeft de trend naar resultaatgerichte budgettering en andere benaderingen van prestatiebeheer door de overheid niet tegengehouden. Er zijn veel hindernissen voor de uitvoering van resultaatgerichte budgettering:

• Bedreigt de financiering van het programma
• Moeilijkheid om activiteiten in overleg tussen overheidssilo's te zien
• Gebrek aan cascadering van nationale doelstellingen naar MDA's
• Ontdek doeltreffende maatregelen, in plaats van gemakkelijke maatregelen

Prestaties van de overheid is complexer dan bedrijfsprestaties:

1. Uitkomsten zijn veel moeilijker te valideren bij de overheid, omdat ze niet zijn afgestemd op een objectieve bottom line zoals winst.
2. Begrotingen meer controle uitoefenen op de uitgaven van de overheid, met inbegrip van een beperkte flexibiliteit voor managers om de prestaties te optimaliseren, terwijl bedrijven hun uitgaven kunnen verhogen om meer inkomsten te genereren of hun kosten kunnen verlagen om de uitgaven te verminderen.
3. Politiek stuurt inputgerichte (d.w.z. uitgaven in het district van de politicus) beslissingen die aan ambtenaren worden opgelegd.
4. Financiën in de overheidssector wordt zelden gewerkt op basis van een volledige boekhouding op transactiebasis, zodat financiële standaardmetingen uit de particuliere sector, zoals het rendement op investeringen, die kunnen helpen om de doeltreffendheid te bepalen, moeilijk te berekenen zijn.

Ondertussen is er een cultuur van prestatie als ceremonie in sommige regeringen, gekenmerkt door:

• lange onnauwkeurige "regeringsdocumenten" die de prestaties rationaliseren
• geen scheiding tussen outputs en uitkomsten (deze worden vaag als "resultaten" aangemerkt)
• volledig prestatiekader verandert wanneer nieuwe regeringen aan de macht komen

De sleutel tot prestatiebeheer door de overheid is de integratie van budget- en boekhoudklassen met prestatieklassen. (In de FreeBalance Accountability Suite noemen we dit de integratie van het rekeningenstelsel met het doelenstelsel). Programmabudgettering is hiervoor de eerste stap door overheidsdoelstellingen, zoals pijlers en doelstellingen, over de MDA's heen te cascaderen. De kracht van programmabudgettering is dat zichtbaar is waar de MDA's gemeenschappelijke doelstellingen hebben. Overheden volgen de uitgaven per doelstelling. Dit biedt besluitvorming met slimme rapporten en visualisatie die direct gekoppeld zijn aan wat belangrijk is.

Het andere voordeel van programmabudgettering is de koppeling met Charts of Goals. De CoG, in de FreeBalance Accountability Suite bijvoorbeeld, koppelt output- en resultaatdoelstellingen aan programma's. Dit betekent dat besluitvormers de beleidsresultaten kunnen evalueren. Deze aanpak ondersteunt de informatie-integratie met nationale ontwikkelingsstrategieën voor prestatiebeheer en fiscale transparantie.

Het prestatiebeheer van de overheid werkt door in specifieke domeinen van de overheidsfinanciën, zoals het beheer van het ambtenarenapparaat en overheidsopdrachten. Talentbeheer en prestatiebeoordeling van individuele ambtenaren kunnen rechtstreeks worden gekoppeld aan overheidsdoelstellingen. Berekeningen van de prijs-kwaliteitverhouding bij complexe aanbestedingen kunnen ook rechtstreeks worden gekoppeld aan overheidsdoelstellingen.

Ervaringen met innovatie en hervorming:

• Doeltreffende besluitvorming vereist geïntegreerd, accuraat en tijdig fiscaal bewijsmateriaal
• De hervorming van programma's en prestaties verschaft besluitvormers wat materieel is voor de beleidsdoelstellingen
• Prestatiecascades naar inkoop, personeelszaken en andere functies in de overheidsfinanciën
• Fiscale transparantie om het vertrouwen van de burger in de overheid te vergroten is een aantrekkelijk bijproduct van integratie

2. Betere voorbereiding op risico's

Veel waarnemers karakteriseerden de pandemie als een onverwachte "zwarte zwaan"gebeurtenis zoals voorspeld door de Wereld Economisch Forum 2020 rapport over wereldwijde risico's. Hoewel er nog veel onzekerheid heerst, wordt het steeds duidelijker dat regeringen gebruik moeten maken van risicobeheer en noodgevallen budgettering naar de veerkracht verbeteren in een volatiele, onzekere, complexe en ambigue (VUCA) wereld. Risicoplanning bij de formulering van beleid en begroting leidt tot geloofwaardige budgettaire reacties op toekomstige crises dankzij een doeltreffende scenarioplanning.

Goede scenarioplanning stelt regeringen in staat om:

• De gevolgen van een potentiële crisis voor de overheidsfinanciën (inkomsten, schuld, uitgaven) en de dienstverlening aan de burger evalueren.
• Kostenaannames gebruiken ter voorbereiding op herschikkingen
• Noodplannen en budgetten opstellen
• Opzetten van risicomonitoring voor vroegtijdige waarschuwing

Scenarioplanning staat vaak los van het begrotingsproces. Veel regeringen analyseren begrotingsinformatie in spreadsheets om begrotingscirculaires te onderbouwen. De meeste begrotingsprognoses van ministeries, departementen en agentschappen (MDA's) worden echter buiten het begrotingsproces om opgesteld. Er is vaak geen sprake van gedeelde kostenbepalende factoren, financiële veronderstellingen of programma-integratie.

Innovatie en hervorming moeten duurzaam. Begrotingsplanning op middellange termijn wordt beschouwd als een goede overheidspraktijk. Wij vinden dat regeringen ook moeten bouwen aan hervormingsplannen voor de middellange termijn. Deze voortschrijdende drie- tot vijfjarenplannen moeten ruimte bieden voor innovatie.

De regeringen hebben tijdens de pandemie de uitgaven herschikt en de controle op de uitgaven versoepeld om sneller noodaankopen te kunnen doen. Dit heeft geleid tot corruptiegevallen in geavanceerde economieën en in ontwikkelingslanden. Dit soort risico's is in de PFM-gemeenschap goed bekend.

Regeringen kunnen het risico van corruptie bij de uitgaven verminderen door:

• Handhaving van de scheiding van taken bij aanbestedingsbesluiten
• De controles tijdelijk versoepelen en tegelijkertijd elke fase van de uitgavencyclus volgen
• Geldige codecombinaties gebruiken en specifieke boekhoudkundige noodcodes ontwikkelen om ervoor te zorgen dat alleen bevoegde overheidsinstanties uitgaven doen.
• Uitgaven analyseren door gebruik te maken van controlesporen
• Volledig interoperabele inkoop- en financiële systemen zodat alle aankopen voldoen aan de controles

De regeringen zijn vaak niet in staat het noodzakelijke traject en de vereiste cadans voor de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën aan te houden. Duurzaamheidsplanning op middellange termijn kan een oplossing bieden:

• Gebrek aan vooruitgang van hervormingsmoeheid of pogingen om meer hervormingen te consumeren dan redelijk is in de regeringsomstandigheden
• Duw hervorming van internationale donoren die misschien niet geschikt zijn voor de regeringsomstandigheden
• Landensysteem omzeild door internationale donoren, wat de vooruitgang beperkt bij een van de belangrijkste resultaten van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën = integratie van begroting, uitgaven en resultaten door gebruik te maken van nationale systemen
• Slechte opeenvolging hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën op basis van internationale beoordelingen in plaats van wat passend is voor de overheidscontext
• Technologische beperkingen die legitieme hervormingen bemoeilijken vanwege sterk aangepaste codebases die niet zijn ontworpen voor meerdere moderniseringsfasen

Rapportage over begrotingsrisico's is een nieuwe PEFA-metriek in het kader voor 2016. De nieuwe PI-10 maakt deel uit van de Beheer van activa en passiva.  PEFA wijst op de behoefte aan integratie van prestatie-informatie: "doeltreffend beheer van activa en passiva zorgt ervoor dat overheidsinvesteringen zorgen voor waar voor je geld, worden activa geregistreerd en beheerd, fiscale risico's worden geïdentificeerden schulden en garanties zijn voorzichtig gepland, goedgekeurd en gecontroleerd."

Ervaringen met innovatie en hervorming:

• World Economic Forum en andere bronnen van risico-informatie maken effectieve scenarioplanning en risicobereidheid mogelijk
• De modernisering van het beheer van de overheidsfinanciën met het oog op risicobeheersing is toegespitst op de verbetering van het begrotingskader en de fasen van de opstelling van de begroting van de overheid.
• Er kan een governancemechanisme nodig zijn om risico's doeltreffend te plannen en te bewaken
• Integratie van subsystemen voor financieel beheer, zoals aanbestedingen, met kerninformatiesystemen voor financieel beheer (FMIS), om de controles te handhaven, met actuele verslaglegging, zelfs in noodsituaties.
• Gebruik van een middellange-termijnaanpak voor de duurzaamheid van het beheer van de overheidsfinanciën en de overheidsfinanciën om de modernisering door te voeren en tegelijk kansen voor innovatie aan het licht te brengen.

3. Betere gezondheidszorg

Regeringen hebben tijdens de pandemie geworsteld met de inkoop en levering van gezondheidszorg. Het lijkt erop dat er voor elk succesverhaal een handvol mislukkingen zijn. Wat vaak verkeerd wordt begrepen is hoe openbare financiële functies verbeteren de reactie op noodsituaties. Regeringen worden geconfronteerd met een gebrek aan interoperabiliteit tussen financiële informatiesystemen - wat wij Government Resource Planning (GRP) noemen. Een belangrijke belemmering voor de ondersteuning van doeltreffende gezondheidsreacties komt voort uit de gebrek aan integratie tussen elektronische overheidsopdrachten (e-GP) en kerninformatiesystemen voor financieel beheer (FMIS). Tot de ondervonden problemen behoren enkele in het vorige punt beschreven elementen:

• Corruptie vanwege het ontbreken van controles op de integratie van functiescheiding
• Onvermogen om gezondheidsaankopen te volgen van aanvraag tot consumptie
• Verwarring over hertoewijzing wanneer wijzigingen in de pandemische prioriteit niet in de informatiesystemen werden weergegeven

Effectieve PFM-systemen werken samen ter ondersteuning:

• Geloofwaardige inkoopplanning op basis van aanbestedingsresultaten en leverancierscatalogi
• Conforme en geautomatiseerde zorginkoop door integratie met metadata, controles en scheiding van taken van het boekhoud- en belastingadministratiesysteem voor vastleggingen.
• Geautomatiseerd volgen van gezondheidsinventaris en -middelen, inclusief toewijzing van verantwoordelijkheden met personeelssystemen

Door de pandemie is het vertrouwen in de budgettaire en gezondheidsrespons van de overheid afgenomen. Transparantie, mogelijk gemaakt door interoperabiliteit, kan het vertrouwen verbeteren. Veel regeringen publiceren bijvoorbeeld maandelijks een PDF. Vertrouwen burgers deze statische documenten? Een effectievere methode is om burgers de mogelijkheid te bieden om in aanbestedingsinformatie met pandemie te duiken:

• Begrotingstoewijzingen
• Aanbestedingsprocedures
• Inkooporders, prijzen en winnende bieders
• Locatie van relevante inventaris en activa
• Verbruik van gezondheidsinventaris

Sommige innovatie ideeën voor gezondheidsweerbaarheid zijn onder andere:

• Verbetering van de strategische uitgaven voor aanbestedingen in de gezondheidszorg door bundeling van uitgaven, raamovereenkomsten en flexibele aanbestedingen.
• Gezondheid behandelen als een sociale publieke investering door kapitaal- en exploitatiebegrotingen te integreren
• Identificatie van gezondheidsoutputs en resultaatmetingen

Ervaringen met innovatie en hervorming:

• Interoperabiliteit tussen informatiesystemen is nodig voor een doeltreffende crisisrespons  met name voor controles en het volgen van verwervingen
• Fiscale transparantie voor crisisrespons wordt ook mogelijk gemaakt door interoperabele systemen
• Autonome e-aanbestedingssystemen verhinderen de noodzakelijke interoperabiliteit

FreeBalance Accountability Suite aanpak

Regeringen maken gebruik van verschillende informatiesystemen voor financieel beheer ter ondersteuning van uitgaven en planning in noodsituaties. De FreeBalance Accountability Suite ondersteunt:

Begroting en risicoplanning

• Gebruik maken van kostendrijvers om scenarioplanning te ondersteunen en kostenaannames vast te stellen
• Integratie van beleid in planning via programma- en prestatiebegroting
• Meerjarenperspectieven gebruiken om het MTEF te ondersteunen en informatietrends te geven
• Ondersteuning van meervoudige scenarioplannen met subsets van informatie die kunnen worden geactiveerd tijdens de uitvoering van de begroting, gemodelleerd met nieuwe feitelijke informatie
• Ondersteuning van meerdere versies van begrotingsplannen die ook tijdens een crisis kunnen worden geanalyseerd

Bherschikkingen in de begroting

• Configureren van nieuwe begrotingsclassificaties, inclusief ondersteuning voor programma's, om herschikking mogelijk te maken
• Verhoging van de budgetten voor pandemische uitgaven door middel van begrotingsoverschrijvingen op basis van begrotingsclassificaties
• Verlaging van de uitgaven voor lagere prioriteiten door begrotingsoverschrijvingen
• Decentralisatie van begrotingsoverdrachten naar pandemische uitgaven mogelijk maken
• Gebruik maken van programmabudgettering (in de ontwerp van een rekeningstelsel voor meerdere jaren) om het effect van eventuele begrotingsoverdrachten op de prioriteiten van de regering beter te begrijpen

Controlewijzigingen

• Vastleggingscontroles en aggregatieniveaus tijdelijk configureren voor pandemische uitgaven
• Versnelde goedkeuring van pandemie-uitgaven door escalatie naar meer besluitvormers

Volg de uitgaven

• Fondsbron in begrotingsklassen configureren om de hele pandemiecyclus te volgen
• De uitgavenbehoeften voorspellen op basis van trends
• Betere besluitvorming door integratie van verplichtingen, inkoop, activa en inventaris
• De vooruitgang aantonen door het bijhouden van vastleggingen en kooporders die in uitvoering zijn.
• Het volgen van outputs zoals medische benodigdheden en activa, inclusief verbruik
• Portalen voor fiscale transparantie creëren om het vertrouwen van burgers en donoren te winnen

Interoperabiliteit

• Uniform ontwerp waarbij de onderliggende componenten door alle FreeBalance-toepassingen worden gedeeld
• Eén punt voor controles, workflow en wijzigingen in metadata
• Eén versie van de waarheid voor tijdige besluitvorming en fiscale transparantie

Post-pandemische innovatie en hervorming

Hoe kunnen regeringen de fiscale veerkracht voor crises? Regeringen kunnen het begrotingsbeheer moderniseren in een gefaseerde aanpak afgestemd op de PFM-context:

• Horizon 1: geselecteerde processen verbeteren door de huidige technologische investeringen aan te passen en de automatisering van de besluitvorming en informatie over fiscale transparantie tijdens de pandemie op te voeren
• Horizon 2: risico- en kansenanalyse gebruiken om aanvullende processen en integratie te verbeteren voor de herstelperiode na de pandemie
• Horizon 3: gebruik van een geïntegreerde analysebenadering om de grootste impact van technologische modernisering, proces- en wettelijke hervorming te identificeren

Horizon 2 is bijzonder nuttig voor het blootleggen van innovatie mogelijkheden om overheidsprocessen en -technologie te moderniseren. Horizons 2 en 3 kunnen worden geïnformeerd door de toezeggingen van de overheid om de SDG's te ondersteunen, de focus van de komende ICGFM webinar.