Kan digitaal de overheidsfinanciën omvormen?
De belofte van een brave new world waarin overheden digitaal zijn getransformeerd en burgers efficiënt en effectief diensten verlenen, is helaas nog ver weg. Maar waarom is dat zo?
De recente Budgetten en Bytes evenement georganiseerd door het Overseas Development Institute (ODI) voor de lancering van hun nieuwe digitale hub voor het beheer van de overheidsfinanciën (PFM) en witboek getiteld Digitaal beheer van overheidsfinanciën: Een opkomend paradigma zijn een goede eerste stap om consensus te bereiken over de uitdagingen en kansen, maar naar onze mening er is nog veel nodig om overheidsfinanciën, economie en digitale technologie te integreren.
Het ODI verdient lof voor de belangrijke bijdrage die deze initiatieven leveren aan het geheel van kennis en praktijk van digitaal beheer van overheidsfinanciën en -diensten. digitale transformatie van de overheid. Dit stuk gaat over onze belangrijkste observaties.
ODI Budget And Bytes Samenvatting
Volgens de ODI-paper hebben digitale PFM-benaderingen het potentieel om de capaciteiten van de ministeries van Financiën te combineren met de doelstellingen en vereisten van digitale dienstverlening. De ODI-auteurs waarschuwen echter dat het opkomende digitale PFM-paradigma met zes grote uitdagingen wordt geconfronteerd:
- Een voorkeur voor commerciële off-the-shelf (COTS) oplossingen.
- Een onvolledig begrip van gebruikersbehoeften en -prikkels
- Een inherente afkeer van iteratieve, incrementele werkwijzen die fundamenteel zijn voor agile
- Kritieke vaardigheidstekorten in financiële ministeries
- Verouderd financieringsmodellen
- Verouderde technologie en de sunk costs fallacy
Om de voordelen van een digitale PFM-aanpak te realiseren, moeten deskundigen op het gebied van overheidsfinanciën nauwer samenwerken met andere specialismen binnen de overheid om de belangrijkste uitdagingen op het gebied van hervorming en dienstverlening bij het digitaal maken van de overheidsfinanciën te overwinnen.
FreeBalance visie op de staat van digitaal PFM
Gezien ons werk op dit gebied gedurende bijna 40 jaar zijn onze belangrijkste conclusies van het evenement:
- Kansen: Diensten en digitale ondersteuning
- Aanpassing vs Configuratie Verwarring
- Digitaal als publiek goed
- Open architectuur en interoperabiliteit
- Het Agile-debat
- De COTS mythe
- Inkoop
- Rekeningschema
- Conclusies
Kansen: Diensten en digitale ondersteuning
Op het ODI Budgets and Bytes-evenement kregen de aanwezigen verschillende mogelijkheden te zien over hoe digitale PFM de overheidsuitgaven ten goede kan komen. Een van de opvallende ideeën was de waarde van rapportage en analyse voor politici, aangezien het hen toegang zou geven tot datagestuurde inzichten en het verbeteren van transparantie in de besluitvorming. Een spreker uit Bangladesh betoogde echter dat digitalisering van sociale betalingen zou nog belangrijker kunnen zijn en een glimp kunnen opvangen van de manier waarop digitale PFM de interactie tussen overheid en burgers volledig zou kunnen veranderen.
De gesprekken onder de aanwezigen gingen over het potentieel van het gebruik van blockchaintechnologie om de transparantie en veiligheid van financiële transacties te vergroten. Het standpunt was echter dat de toepassing van blockchaintechnologieën beperkt zou blijven totdat CBDC's (Central Bank Digital Currencies) worden ingevoerd.
Lees meer over FreeBalance's Kader voor gereedheid voor blockchain en Adviesdiensten
Aanpassing vs Configuratie Verwarring
Het was duidelijk dat veel deelnemers niet op de hoogte waren van de beschikbare digitale PFM-opties en dat er verwarring bestaat over het verschil tussen maatwerk en configuratie.
Configuratie verwijst naar de mogelijkheid om de Planning van overheidsmiddelen (GRP) systeem aan te passen aan de behoeften van een organisatie in de publieke sector. Dit kan het configureren van workflows, het instellen van gebruikersrechten en het definiëren van budgetcategorieën omvatten. Configuratie-opties worden gewoonlijk vooraf gedefinieerd door de GRP-provider en zijn beschikbaar voor alle gebruikers binnen de organisatie.
Aanpassing, aan de andere kant, verwijst naar de mogelijkheid om het GRP-platform of de software aan te passen om beter te voldoen aan de specifieke behoeften van de organisatie. Dit kan het creëren van nieuwe modules omvatten, integratie met andere systemen, of zelfs het ontwikkelen van aangepaste rapporten of dashboards. Aanpassingsopties vereisen vaak meer technische expertise.
In tegenstelling tot de FreeBalance Accountability Suite™ die zeer configureerbaar is, vereist de meeste commerciële off-the-shelf (COTS) software die voor GRP wordt gebruikt een aanzienlijke aanpassing van de code. Softwareontwikkeling, meestal met behulp van propriëtaire programmeertalen, stelt overheden in staat om aangepaste vereisten te ondersteunen. Maar daar hangt een prijskaartje aan. Aanpassing van de code is duur en gaat gepaard met toekomstige aanpassingsproblemen, wat betekent dat het technische schuld.
Voor een gedetailleerd overzicht van de verschillen tussen aanpassing en configuratie en de implicaties van elk, te lezen: Aanpassing versus configuratie in digitale PFM
Digitaal als publiek goed
Het concept van digitaal als een publiek goed werd benadrukt, waarbij sprekers bespraken hoe het kan dienen als een haasje-over kans voor ontwikkelingslanden. De kwestie van capaciteitsbeperkingen werd ook aan de orde gesteld, wat de potentiële voordelen van digitaal beheer van overheidsfinanciën in deze regio's zou kunnen beperken. Desondanks was men het erover eens dat digitaal PFM het potentieel heeft om de manier waarop overheden met burgers omgaan en de overheidsfinanciën beheren, te veranderen. Door gebruik te maken van digitale technologieën kunnen overheden transparantie en verantwoording, wat uiteindelijk leidt tot betere overheidsuitgaven en dienstverlening.
Verder lezen:
- Kunnen ontwikkelingslanden een voorsprong nemen op het gebied van prestatiebeheer door de overheid?
- Planning van overheidsmiddelen in landen na een conflict
Open architectuur en interoperabiliteit
Open architectuur en interoperabiliteit bij digitaal financieel beheer van de overheid zijn belangrijke behoeften. De consensus was echter dat silo's het grootste probleem vormen, waarbij de sprekers turfpolitiek, zorgen over verandering en capaciteitsbeperkingen als hoofdoorzaken aanhaalden. Verouderde systemen werden ook als een probleem gezien, hoewel niet in die mate dat zij volledig vervangen moeten worden. Volgens ons heeft deze kwestie een reeks subproblemen die moeten worden aangepakt:
- Progressieve activering
- Digitale transformatie van de overheid
- Interoperabiliteit
- Open architectuur
Progressieve activering
Voorgesteld werd een "modulaire aanpak" van digitaal beheer van overheidsfinanciën te volgen. Dit zou in wezen inhouden dat wordt voortgebouwd op bestaande bestaande systemen in plaats van vanaf nul te beginnen. Volgens ons schept dit echter nog meer verwarring. Modulair verwijst naar een progressieve activeringsaanpak van de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën waarbij mettertijd nieuwe modules of functies aan een GRP-systeem worden toegevoegd om meer geavanceerde functies mogelijk te maken in samenhang met verbeterde capaciteit en wettelijke hervormingen, wat uiteindelijk leidt tot betere prestaties en dienstverlening van de overheid.
Voor meer informatie over geleidelijke activering lees Progressieve activering voor een duurzame hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën
Digitale transformatie van de overheid
Wij hebben de indruk dat er bij de regeringen enig misverstand bestaat over de digitale transformatie van de overheidsfinanciën. Investeringen in informatietechnologie hebben niet noodzakelijkerwijs iets te maken met digitale transformatie. Digitale transformatie van de overheid gaat over het creëren van nieuwe waarde voor burgers door middel van nieuwe "businessmodellen".. Het gaat om verandering. De huidige functionele benadering van de aanschaf van technologie voor financieel beheer (d.w.z. schulden, douane, belastingen, eProcurement, enz.) betekent dat overheden hun processen niet heroverwegen op basis van digitale mogelijkheden. Zij digitaliseren alleen op basis van handmatige processen.
Het is dan ook opvallend dat de OESO erop heeft gewezen dat de regeringen niet langer tijd willen besteden aan transacties, maar aan het analyseren van gegevens. Dit is bijzonder relevant aangezien er een groeiende tendens is naar decentralisatieen steeds meer landen proberen lokale overheden in staat te stellen hun eigen financiële beslissingen te nemen.
Eenvoudig gezegd is digitale transformatie in de publieke sector nodig om de systemen van de overheid te laten evolueren van een eenvoudige administratie naar innovatieve systemen die duurzame ontwikkeling en het welzijn van de burger mogelijk maken.
Voor meer informatie over digitale transformatie van de overheid lezen:
- Wat is digitale transformatie bij de overheid?
- Hoe de digitale transformatie van de overheid goed verloopt
- Digitale transformatie van de overheid: Van registratiesystemen naar innovatiesystemen
Interoperabiliteit
Interoperabiliteit tussen de verschillende systemen van een overheid en haar GRP-systeem betekent dat de integratie geautomatiseerd is en dat er geen handmatige interfaceprocessen nodig zijn. De kans op corrupte praktijken wordt daardoor verkleind. Door integratie van metadata, zoals het rekeningstelsel, worden organigrammen, begrotingen, programma's en leveranciers gedeeld tussen financiële toepassingen, die op hun beurt controles zoals vastleggingscontroles en scheiding van functies delen.
Interoperabiliteit biedt een naadloze en uniforme integratie tussen registratiesystemen, maar blijft een belangrijk probleem binnen het traditionele beheer van de overheidsfinanciën.
Voor meer informatie over interoperabiliteit lees Interoperabiliteit in systemen voor openbaar financieel beheer
Open architectuur
Uit de besprekingen bleek dat er een algemeen misverstand bestaat over wat propriëtaire, open systemen, open normen en open bron eigenlijk betekenen. De besproken oplossingen impliceren een verschuiving naar een veel opener technologiearchitectuur waarin digitale oplossingen voor het beheer van overheidsfinanciën deel uitmaken van een breder ecosysteem van gedeelde digitale infrastructuur, gegevens en diensten. En om dit mogelijk te maken moeten overheden hun financierings- en leveringsmodellen hervormen om meer resultaatgericht en probleemgestuurd te zijn.
Probleemgestuurde en agile benaderingen zijn fundamenteel voor het bereiken van digitale transformatie, maar er blijft aanzienlijke scepsis over agile en het idee om een project te financieren zonder "best practices" en grote leveranciers wordt gezien als zeer riskant.
Voor meer informatie over open architectuur lees De waarde van een FMIS-oplossingenarchitectuur voor de overheid
Het "Agile" debat
In het debat werd benadrukt hoe belangrijk het is om bij het beheer van de overheidsfinanciën over te schakelen van een oplossingsgerichte naar een probleemgerichte aanpak. Dit betekent dat prioriteit moet worden gegeven aan het opsporen en oplossen van problemen die zich bij de uitvoering van PFM-projecten kunnen voordoen. Het leidde ook tot het gebruik van "agile in government".
De risicomijdende aard van de overheid lijkt de reden te zijn waarom veel overheidsbeleidsmakers sceptisch blijven tegenover agile benaderingen (zoals blijkt uit sommige vragen tijdens het evenement) en zich afvragen of dit werkt en of deze benaderingen duurzaam zijn. Voor hen impliceert agile dat projecten niet volledig doordacht zijn, inclusief de verwachte resultaten, en riskant lijken. Daarbij komt dat agile projecten vaker worden uitgevoerd door kleinere bedrijven met innovatieve benaderingen die riskant lijken in vergelijking met grote beproefde leveranciers. Feit blijft echter dat de watervalmethode riskanter en duurder is.
Verschillende institutionele aspecten discrimineren ook agile. Aanbestedingsprocedures hebben de neiging kleinere verkopers uit te sluiten door de vereiste kwalificaties en de kosten voor het opstellen van offertes, en zeer weinig overheden ondersteunen vormen van agile procurement. Ironisch genoeg vereisen veel FMIS-aanbestedingen agile benaderingen, maar vermelden ze vervolgens reeksen verplichte watervalprocessen.
Het gebruik van agile-methodologie werd besproken als een manier om deze verschuiving te vergemakkelijken, maar ondanks recente voorbeelden van succesvolle agile-implementaties bij de overheid, is de adoptie van agile niet toegenomen zoals verwacht.
Lees: Agile vergemakkelijkt veranderingsbeheer bij de overheid
Lees meer over de zeer succesvolle, ISO-gecertificeerde agile methodologie van FreeBalance, A-i3+qM™.
De COTS mythe
In de wereld van openbaar financieel beheer is er een hardnekkige mythe dat Commercial Off-the-Shelf (COTS) software te duur is, gebouwd voor de particuliere sector en te complex om aan te passen voor overheidsgebruik. Dit idee leidt vaak tot de overtuiging dat op maat ontwikkelde software de enige legitieme optie is, vooral voor kleinere systemen die door lokale overheidsinstellingen worden gebruikt. Zoals deskundigen op het ODI Budgets and Bytes-evenement echter benadrukten, brengt maatwerkontwikkeling zijn eigen uitdagingen met zich mee en is het niet altijd de beste aanpak.
Lees: Total Cost of Ownership van systemen voor de planning van overheidsmiddelen
Ons standpunt is dat COTS, met name GRP, veel beter dan alternatieven zorgt voor interoperabiliteit en digitalisering. Er zij aan herinnerd dat de meeste ERP en op maat ontwikkelde software die in gebruik is voor centraal financieel beheer, gebruik maakt van verouderde of verlopen technologie.
Een andere mythe is dat de instellingen voor ontwikkelingsfinanciering (DFI's) voorstander zijn van COTS en big bang-implementaties. Omdat wij zelf aan de basis staan van aanbestedingen voor het Financial Management Information System (FMIS) zijn wij misschien het best in staat om deze mythe te ontkrachten. DFI's lijken op basis van papers, blogberichten en gefinancierde aanbestedingen geen overheersende voorkeur voor COTS te ondersteunen in vergelijking met de algemene markt voor bedrijfssoftware. Er zijn vele redenen om op maat ontwikkelde software te vermijden, hoewel dit geen binaire keuze is - overheden kunnen COTS-platforms gebruiken voor ontwikkeling op maat, en maatwerk en COTS combineren.
Wat betreft de voorkeur voor "big bang"-benaderingen: de FMIS-voetafdruk voor overnames is in de loop der jaren zeker toegenomen en hoewel de meeste overnames in fasen verlopen, lijkt de goede praktijk van "quick wins" helaas te zijn verlaten.
De de realiteit is dat overheden veel meer op maat ontwikkelde toepassingen hebben binnen een PFM-portefeuille dan COTS, zelfs wanneer de kern van het FMIS COTS is. Uit gegevens van de Wereldbank blijkt zelfs dat op maat ontwikkelde FMIS groter zijn dan COTS ERP of COTS GRP. Sprekers op het evenement deelden voorbeelden van gevallen waarin maatwerk tot onverwachte problemen en complicaties leidde. Dit benadrukt de noodzaak om de focus te verleggen van de oplossing naar het probleem in kwestie, en om alternatieve opties zoals COTS-software te overwegen. Een van de voordelen van het gebruik van COTS-software zoals de FreeBalance Accountability Suite™ is dat het specifiek voor de overheid is ontworpen en de functionaliteit van de particuliere sector, die van invloed is op de prestaties van de overheid, uitsluit.
Inkoop
Overheden over de hele wereld worden bij de aanschaf van digitale technologie voor PFM geconfronteerd met problemen als gevolg van verouderde aanbestedingsprocedures. Deze trage en complexe aanbestedingsprocedures leiden vaak tot de aanschaf van oude technologie, of erger nog, tot dure mislukkingen.
Een gebied waar dit bijzonder relevant is, is in eProcurementwaarbij digitale hulpmiddelen worden gebruikt om het aanbestedingsproces te stroomlijnen, corruptie te verminderen en de transparantie te verbeteren. Het is bewezen dat e-aanbesteding geld bespaart, fouten vermindert en de efficiëntie verhoogt. Traditionele aanbestedingspraktijken belemmeren echter vaak de invoering van e-aanbesteding, omdat zij niet flexibel genoeg zijn om de complexiteit van digitale systemen op te vangen.
Lees: Voordelen van eProcurement bij de overheid
Agile procurement en projectmanagement maken een effectieve digitale transformatie van de overheid mogelijk. Daarom zijn onze A-i3+qM™ methodologie maakt gebruik van agile-instrumenten en goede iteratieve praktijken uit de particuliere en de openbare sector. Er is echter weerstand tegen het gebruik van deze instrumenten bij de financiers van DFI's en besluitvormers van de overheid.
DFI's financieren ook individuele silosystemen. En regeringen voeren vaak verbeteringen van de silotechnologie door om de juridische hervorming te evenaren. Het resultaat is systemen die niet interoperabel zijn. Interoperabiliteit is essentieel voor een goed beheer van de overheidsfinanciën en de basis voor elke digitale transformatie.
Lees: Agile voor duurzame modernisering bij de overheid
Verouderde financieringsmodellen
De verouderde financieringsmodules van de DFI's zijn een gevolg van het feit dat zij de neiging hebben de hervorming in silo's te bekijken, wat leidt tot een gebrek aan interoperabiliteit tussen de systemen voor het opstellen van de begroting, de financiële kerngegevens, de overheidsinvesteringen, de loonlijst, de menselijke hulpbronnen en de aanbestedingen. Ook regeringen hebben de neiging om in silo's te hervormen.
Het gebrek aan interoperabiliteit wordt meestal veroorzaakt door weerstand tegen institutionele verandering en het gebruik van op maat ontwikkelde software - hoewel veel COTS ERP-oplossingen bestaan uit overgenomen systemen met verschillende technologieplatforms die interoperabiliteit bemoeilijken.
Lees: FMIS-aanbesteding: Een Griekse tragedie
Verouderde technologie en de verzonken kostenfout
De meeste FMIS-toepassingen die momenteel worden gebruikt, maken gebruik van verouderde of verlopen technologie. Daarvan zijn de gebruikte ERP-toepassingen legacy en propriëtaire technologie die door de besluitvormers niet als zodanig wordt herkend (mogelijk vanwege de marketingmacht van de grote leveranciers).
Verouderde technologie belemmert echter de interoperabiliteit en het gebruik van gegevens voor digitale systemen van betrokkenheid, intelligentie en innovatie. Erkend moet worden dat de consolidatie van de markt betekent dat sommige softwarefabrikanten tot vier volledig verschillende oplossingen voor FMIS hebben!
De sunk cost fallacy speelt een rol bij het vasthouden aan bestaande FMIS-toepassingen, naast vertrouwdheid, maar waar het echt een probleem wordt, is wanneer een COTS- of maatwerkproject fout loopt, met een verhoogde inzet en kosten die door agile processen zouden zijn geëlimineerd.
Lees: Hoe een informatiesysteem voor financieel beheer te ontwerpen
Agile inkoop
Om deze uitdagingen te overwinnen zijn sommige overheden begonnen met de invoering van agile aanbestedingspraktijken die beter geschikt zijn voor de aanschaf van digitale technologie. Deze praktijken leggen de nadruk op samenwerking, snelle iteraties en voortdurende feedback om ervoor te zorgen dat de technologie voldoet aan de behoeften van de eindgebruikers.
Door agile procurement en eProcurement te omarmen kunnen overheden hun PFM-processen verbeteren en betere resultaten voor de burgers bereiken. Het is belangrijk dat overheden de beperkingen van traditionele aanbestedingsprocessen erkennen en maatregelen nemen om zich aan te passen aan het digitale landschap.
Lees: Hoe FMIS-aankopen te moderniseren
Rekeningschema
Het rekeningstelsel (COA) of de "begrotingsindeling" is waarschijnlijk het meest kritische onderdeel van een doeltreffende hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën en het ontwerp van een FMIS. Toch is het ontwerp en de uitvoering van een COA een belangrijke taak bij de overgang naar digitale PFM-systemen. Er is gesproken over belemmeringen voor de digitale overgang in het financieel beheer van de overheid. Een van de belangrijkste uitdagingen hierbij blijft de gedachte dat het volledige ontwerp en de implementatie van een COA moeten plaatsvinden vóór de digitale transitie - veel deelnemers merkten dit denken als een reëel probleem aan. Uiteindelijk kunnen agile methoden en eProcurement-systemen echter helpen deze uitdagingen te overwinnen en een effectievere digitale transformatie mogelijk te maken.
Ondanks deze oplossingen moeten regeringen nog steeds inzien dat een goed ontworpen COA essentieel is voor een effectief beheer van de overheidsfinanciën. De uitdaging bestaat erin deze noodzaak in evenwicht te brengen met de praktische realiteit van de overgang naar digitale systemen voor het beheer van de overheidsfinanciën op een manier die zowel efficiënt als effectief is.
Lees: Goede praktijken bij het ontwerpen van rekeningstelsels
FreeBalance heeft ruime ervaring met het helpen van overheden bij het ontwerpen, uitvoeren en opleiden van COA's (De FreeBalance Academie). Voor meer informatie neem contact op.
Conclusies
Tot slot heeft het ODI Budgets and Bytes-evenement het potentieel van digitaal beheer van overheidsfinanciën om de overheidsuitgaven te verbeteren, onder de aandacht gebracht. Het bracht echter ook een aantal uitdagingen aan het licht die moeten worden aangepakt om de voordelen van deze aanpak volledig te realiseren.
Om deze uitdagingen te overwinnen, moeten deskundigen op het gebied van overheidsfinanciën nauw samenwerken met andere specialismen binnen de overheid om holistische digitale PFM-oplossingen te ontwikkelen die de capaciteiten van de ministeries van Financiën combineren met de doelstellingen en vereisten van digitale dienstverlening. Dit vereist een verschuiving van een oplossingsgerichte naar een probleemgerichte aanpak, met de nadruk op flexibele methoden, open architectuur en interoperabiliteit. Het is echter belangrijk op te merken dat het gebruik van digitale PFM-oplossingen moet worden afgestemd op de specifieke behoeften en capaciteiten van elk land of agentschap.
Om met een digitale PFM-expert te spreken over hoe FreeBalance de digitale transformatie van de overheid in uw land kan ondersteunen, kunt u neem contact op.